中国电信服务业政府管制的法律思考

领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。
面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。
二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择
有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。
一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(Regulatory Reform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③
该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（Theory of Contestable Markets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥
笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。
纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下

，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①
除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。
这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：
1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。
2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分

《中国电信服务业政府管制的法律思考(第3页)》