中国电信服务业政府管制的法律思考

；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。
3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(market power)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。
4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。
5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Stranded cost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤
6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏

袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。
对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。
三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策
面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：
（一）重构管制体制
政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。
国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内

《中国电信服务业政府管制的法律思考(第4页)》