中国电信服务业政府管制的法律思考

服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的

方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。
6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。


① 赵维田 著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。
② 赵维田 著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。
③ 中国社会科学院经济文化研究中心 主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。
④ 陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。
① 中国社会科学院经济文化研究中心 主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。
② 云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。
③ 余永定 郑秉文 主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。
④ 中国社会科学院经济文化研究中心 主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。
⑤ 国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。
⑥ 1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。
① 1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。
② 信息产业部政策法规司司长 刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。
③ 如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。
④ 增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。
⑤ 蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。
① 斯蒂格勒 著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。
② Alchian. A.A. 1995. "Vertical Intergration and Regulation in the Teleone Industry", Managerial and Decision Economics, Vol.16, Number 4: 323.
③ Armstrong, Mark, Simon Cowan and John Vickers. 1998. Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience. The MIT press.
Beesley M.E. 1997. Privatization, Regulation and Deregulation. Routledge.
Ryan, J. Daniel. 1997. "The Evolving Telecommunications Environment in Japan", in Ryan, J. Daniel. ed. 1997. Privatization and Competition in Telecommunications, Praeger Press.
④ Baumol，W . J .，1982，“Contestable Markets：An Uprising in the Theory of Industry Structure，”Ameri

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