紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题
紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题
作者/ 曹锦清
随着中国工业化、城市化、现代化、信息化进程的推进，中国农村发生了天翻地覆的变化。其中，成绩斐然，然则问题也十分突出。特别是随着近些年来市场经济对中国农村的加速渗入、农民权益意识的加速觉醒，中国农村的社会结构正在发生新的变迁，农村集体资产正在赋予新的意义，农民社会身份正在塑就新的内涵，农村风土习俗正在发生新的组合，农村系统管理正在面临新的挑战，农村局部改革正在滋长新的矛盾，农村治理思路正在酝酿新的分歧。中国农村是中国发展的总后方，对于这些亟待解决的新问题，日前，上海市社联召开了“乡村发展与社会建设”学术茶座，特邀相关领域的专家学者进行专题研讨，在此刊发部分专家学者的观点以飨读者，欢迎广大读者进一步参与讨论。
——主持人 李梅
当前农村研究中的真问题①
曹锦清，华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师
一、对农村的问题要保持乐观
对农村问题不能孤立地来看，要将其放在现代化的背景之下。所谓现代化，按照中央的表述，就是“市场化、工业化、城市化、信息化和全球化”。西方在现代化过程中，走了很多的弯路，也出现了很多的问题，战争、犯罪、疾病和动荡比比皆是。这些问题伴随着他们的现代化过程，持续了数百年。而中国这60年来基本上保持了稳定，比较大的震荡也就两次：一次是“六四事件”，另一次是“FLG事件”。中国有2.4亿农民工，在全国范围内流动，总体上保持了稳定、秩序和发展，这是了不起的事情。尽管有很多的问题，但都是一些小问题，是发展过程中的问题，不必过度悲观，一定要保持乐观。
二、理解中国农村需要重视两个基本制度
一是1982年实行的土地制度，将土地分配给了农民，并且以农民集体为单位。这就将全国几百万个集体基本固定下来，农民和土地确定了相对稳定的关系。农民可以自由的流动，却不可以随便地进入到另一个村庄中去。在上海地区， “进入”要有两个条件：一要解除掉与原来村庄的关系，不再从那里获得集体的收益；二要原来的村庄进行投票，并要求所有人都举手通过。这几乎是不可能的事情。所以，村是一个实体的概念，不是一个抽象的名词，它有一定的指代，土地在其中发挥着基础性的作用。村庄具有很强的排外性质，外来人口可以到这里工作、居住，但不能成为村庄的一员。
二是集体财产收益的分配制度。随着城市化、工业化的推进，城郊农村的土地升值很快。各级政府设置了开发区，占用了大量的土地，也从农村中获得了很多的土地升值收益。这个升值收益是怎么分配的呢？有的村庄将土地开发之后，把资金分配到了村民手里，自己最后剩下一个空架子。有的村庄将土地进行了集体开发，获得了比较高的收入，经济状况相对较好，其为村民提供的公共设施、公共服务，村民也比较满意。土地不仅仅是一个空间概念、物理的存在，还是市场经济的一个要素，会随着时间和区位的不同而发生变化。这就在村与村之间、村民与村民之间产生了很大的差异，也成为近郊农村矛盾的一个焦点。因为，征用土地的时间不同，用途不同，给予的补偿也就不同。许多村民为此经常上访，甚至闹得不可开交。另外，未来值得注意的一个矛盾爆发点是：村与村之间在收入上存在着很大的差异。近郊村很富，村民的福利很好；远郊村很穷，依靠转移支付过日子。
三、农村发展必须解决两个重要问题
（一）基层的行政建制优化
东部发达地区的某些乡镇，常住人口为40万，甚至更多，基本达到了中西部地区一个县的规模。但机构设置、编制均为全国统一，仍按一个乡镇来配备，这给他们的工作带来诸多不便。比如，某镇上级分配了130多个编制，但是实际的运行中却需要400人，否则，整个政府系统可能陷于瘫痪。上级政府为了节省开支，就不断合乡并镇，将数目变为原来的2/3，人员编制也一再压缩。(管理科学论文 fanwen.oyaya.net)这种做法也许从长期来看很有效果，短期来看却存在着诸多弊端。因为，即便编制压缩了，人员却难以清退，依然保留原来的待遇。同时，乡镇的地域范围、人口规模扩大了，需要更多的工作人员去管理，不可能用原来一个镇的人员来管理三个镇的事务，就产生了大量的参编、编外和协管人员（甚至达2000余人）。进而，同工不同酬的现象产生并加剧，严重影响大量参编、编外和协管人员的工作积极性。此外，编制减少了，办公经费和车辆也要减少。像这样的乡镇仅配备七辆公车，在一定程度上影响了日常工作。也因此，体制外的解决办法应运而生并大量存在。换言之，虽然公务员、事业编制的名额减少了，但实际工作需要的人员并没有减少，只是一个数字游戏而已。
一般而言，乡镇直接管理行政村和居委会，但发达地区的镇区规模比较大，不能仅凭数个居委会来进行管理，加之原来的乡镇本身也有一个镇区，该如何进行管理成为摆在新乡镇面前的一个重大难题。所以，他们在居委会的上面又设立了社区、街道和管理区等来加强管理，单从名称上来看，就颇显“混乱”。行政村经过合并之后，一般达到了一个小乡的规模。比如有的村户籍人口为4000至5000人，包含30多个村民小组；外来人口为10000至15000人。行政村的科层化程度也随之加剧，村里的工作人员分为班子成员、事业人员、协管员和聘用人员，等等。一方面，上级政府各部门不断加强集权，另一方面，执行的任务和责任落在乡镇政府身上；于是经常出现下级部门统筹协调上级部门的情况，特别是在执法的过程中。
基层政府向来是“位卑、权轻、责重”，处于矛盾和责任的第一线，但是工作上没有抓手。上级政府要求安全、稳定和持续的增长，但是管理机制和人员配套不足。许多问题实行属地化管理，但是缺乏相应的资源和手段。市民的柔性素质和政府的刚性责任构成了一对矛盾：强管，市民不答应；弱管，上级不同意。特别是发达地区的乡镇，由于发展较快，又是人口集聚的地方，人多则事必杂，产生的问题、矛盾较多。基层政府既承担着发展的压力，也要处理好发展中产生的问题、矛盾。基层干部认为自己是“小马拉大车”，总感觉力不从心，缺乏相应的资源和权限。相对而言，上级政府管得松，就害怕基层政府有权之后会无法无天。上级政府的担忧是必要的，而基层政府所面临的困境也是现实的。这些问题迄今没有统一的思考和安排。
（二）外来人口与常住人口的关系问题
在发达地区和城市，涌入了大量的外来人口。随着大量外来人口的导入，需要为其提供医疗、教育、工伤和养老保障，这对人口流入地来说是一个很大的压力。当然，我们可以将外来人口变为常住人口，但是变了之后该怎么办呢？他们是否可以和本籍人口享有同样的待遇呢？这些问题不解决不行，解决得太快也不行，都需要认真的考虑。
注释：
①本文系2012年9月6日曹锦清先生在“乡村发展与社会建设”学术茶座上的发言，李宽整理。 《紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/170267.html
作者/ 曹锦清
随着中国工业化、城市化、现代化、信息化进程的推进，中国农村发生了天翻地覆的变化。其中，成绩斐然，然则问题也十分突出。特别是随着近些年来市场经济对中国农村的加速渗入、农民权益意识的加速觉醒，中国农村的社会结构正在发生新的变迁，农村集体资产正在赋予新的意义，农民社会身份正在塑就新的内涵，农村风土习俗正在发生新的组合，农村系统管理正在面临新的挑战，农村局部改革正在滋长新的矛盾，农村治理思路正在酝酿新的分歧。中国农村是中国发展的总后方，对于这些亟待解决的新问题，日前，上海市社联召开了“乡村发展与社会建设”学术茶座，特邀相关领域的专家学者进行专题研讨，在此刊发部分专家学者的观点以飨读者，欢迎广大读者进一步参与讨论。
——主持人 李梅
当前农村研究中的真问题①
曹锦清，华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师
一、对农村的问题要保持乐观
对农村问题不能孤立地来看，要将其放在现代化的背景之下。所谓现代化，按照中央的表述，就是“市场化、工业化、城市化、信息化和全球化”。西方在现代化过程中，走了很多的弯路，也出现了很多的问题，战争、犯罪、疾病和动荡比比皆是。这些问题伴随着他们的现代化过程，持续了数百年。而中国这60年来基本上保持了稳定，比较大的震荡也就两次：一次是“六四事件”，另一次是“FLG事件”。中国有2.4亿农民工，在全国范围内流动，总体上保持了稳定、秩序和发展，这是了不起的事情。尽管有很多的问题，但都是一些小问题，是发展过程中的问题，不必过度悲观，一定要保持乐观。
二、理解中国农村需要重视两个基本制度
一是1982年实行的土地制度，将土地分配给了农民，并且以农民集体为单位。这就将全国几百万个集体基本固定下来，农民和土地确定了相对稳定的关系。农民可以自由的流动，却不可以随便地进入到另一个村庄中去。在上海地区， “进入”要有两个条件：一要解除掉与原来村庄的关系，不再从那里获得集体的收益；二要原来的村庄进行投票，并要求所有人都举手通过。这几乎是不可能的事情。所以，村是一个实体的概念，不是一个抽象的名词，它有一定的指代，土地在其中发挥着基础性的作用。村庄具有很强的排外性质，外来人口可以到这里工作、居住，但不能成为村庄的一员。
二是集体财产收益的分配制度。随着城市化、工业化的推进，城郊农村的土地升值很快。各级政府设置了开发区，占用了大量的土地，也从农村中获得了很多的土地升值收益。这个升值收益是怎么分配的呢？有的村庄将土地开发之后，把资金分配到了村民手里，自己最后剩下一个空架子。有的村庄将土地进行了集体开发，获得了比较高的收入，经济状况相对较好，其为村民提供的公共设施、公共服务，村民也比较满意。土地不仅仅是一个空间概念、物理的存在，还是市场经济的一个要素，会随着时间和区位的不同而发生变化。这就在村与村之间、村民与村民之间产生了很大的差异，也成为近郊农村矛盾的一个焦点。因为，征用土地的时间不同，用途不同，给予的补偿也就不同。许多村民为此经常上访，甚至闹得不可开交。另外，未来值得注意的一个矛盾爆发点是：村与村之间在收入上存在着很大的差异。近郊村很富，村民的福利很好；远郊村很穷，依靠转移支付过日子。
三、农村发展必须解决两个重要问题
（一）基层的行政建制优化
东部发达地区的某些乡镇，常住人口为40万，甚至更多，基本达到了中西部地区一个县的规模。但机构设置、编制均为全国统一，仍按一个乡镇来配备，这给他们的工作带来诸多不便。比如，某镇上级分配了130多个编制，但是实际的运行中却需要400人，否则，整个政府系统可能陷于瘫痪。上级政府为了节省开支，就不断合乡并镇，将数目变为原来的2/3，人员编制也一再压缩。(管理科学论文 fanwen.oyaya.net)这种做法也许从长期来看很有效果，短期来看却存在着诸多弊端。因为，即便编制压缩了，人员却难以清退，依然保留原来的待遇。同时，乡镇的地域范围、人口规模扩大了，需要更多的工作人员去管理，不可能用原来一个镇的人员来管理三个镇的事务，就产生了大量的参编、编外和协管人员（甚至达2000余人）。进而，同工不同酬的现象产生并加剧，严重影响大量参编、编外和协管人员的工作积极性。此外，编制减少了，办公经费和车辆也要减少。像这样的乡镇仅配备七辆公车，在一定程度上影响了日常工作。也因此，体制外的解决办法应运而生并大量存在。换言之，虽然公务员、事业编制的名额减少了，但实际工作需要的人员并没有减少，只是一个数字游戏而已。
一般而言，乡镇直接管理行政村和居委会，但发达地区的镇区规模比较大，不能仅凭数个居委会来进行管理，加之原来的乡镇本身也有一个镇区，该如何进行管理成为摆在新乡镇面前的一个重大难题。所以，他们在居委会的上面又设立了社区、街道和管理区等来加强管理，单从名称上来看，就颇显“混乱”。行政村经过合并之后，一般达到了一个小乡的规模。比如有的村户籍人口为4000至5000人，包含30多个村民小组；外来人口为10000至15000人。行政村的科层化程度也随之加剧，村里的工作人员分为班子成员、事业人员、协管员和聘用人员，等等。一方面，上级政府各部门不断加强集权，另一方面，执行的任务和责任落在乡镇政府身上；于是经常出现下级部门统筹协调上级部门的情况，特别是在执法的过程中。
基层政府向来是“位卑、权轻、责重”，处于矛盾和责任的第一线，但是工作上没有抓手。上级政府要求安全、稳定和持续的增长，但是管理机制和人员配套不足。许多问题实行属地化管理，但是缺乏相应的资源和手段。市民的柔性素质和政府的刚性责任构成了一对矛盾：强管，市民不答应；弱管，上级不同意。特别是发达地区的乡镇，由于发展较快，又是人口集聚的地方，人多则事必杂，产生的问题、矛盾较多。基层政府既承担着发展的压力，也要处理好发展中产生的问题、矛盾。基层干部认为自己是“小马拉大车”，总感觉力不从心，缺乏相应的资源和权限。相对而言，上级政府管得松，就害怕基层政府有权之后会无法无天。上级政府的担忧是必要的，而基层政府所面临的困境也是现实的。这些问题迄今没有统一的思考和安排。
（二）外来人口与常住人口的关系问题
在发达地区和城市，涌入了大量的外来人口。随着大量外来人口的导入，需要为其提供医疗、教育、工伤和养老保障，这对人口流入地来说是一个很大的压力。当然，我们可以将外来人口变为常住人口，但是变了之后该怎么办呢？他们是否可以和本籍人口享有同样的待遇呢？这些问题不解决不行，解决得太快也不行，都需要认真的考虑。
注释：
①本文系2012年9月6日曹锦清先生在“乡村发展与社会建设”学术茶座上的发言，李宽整理。 《紧密关注中国农村发展中的新问题当前农村研究中的真问题》
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