论公共行政的现代化
的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安 《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
（3）行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。
（4）行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。
上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
三 以法治代替人治
------对行政权力的法律控制
在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？
事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。
从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。应对政府行政权力实行有效的法律控制。
行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权，立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权，行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权，司法权相比，今天的行政权力已变得
前所未有的强大。①
综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂，由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活，外部范围的不确定性相结合极易造成对公民个人权力的侵害。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制，独裁。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。
十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。如铁岭中院2月9日开审盘锦“涉黑案”。尽管黑白不分、官匪合流已成为一些地方黑社会犯罪的特征，学者们称之为一钟“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作为头目的分局副局长和派出所所长两名，还是很鲜见的。况且罪恶就是罪恶，不因为它已泛滥就不再骇人听闻。②
要防止黑白颠倒，就必须从“法制”走向“法治”，也就是从对付黑猫走向制衡白猫。“法治”是源自英国的一种传统，它的基本意思是法律必须具有一种根本的精神。法律凭这种精神来区分黑白，来统治一
① 湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白猫和黑猫分开》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）
个国家。既统治国家的公民，也统治国家本身。
行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益，加速社会发展是建设社会主义市场经济体制，实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。合法，良好的行政权力运行状态将有助于树立政府守法，廉洁，高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。
目前对行政权法律控制的措施还存在很多不足。如行政处罚听证制度。现代行政处罚中的听证制度，虽可在一定程度上防止行政机关违反法律规定滥施处罚，能使受处罚人的合法权益得到一定程度的保护，但对受处罚人的权力保护并不必然导致法律公正的实现，也不必然能恢复和实现社会正义，甚至也不必然意味着行政处罚行为的合法性与合理性。 因为，在行政处罚程序中，不利于有效地补救和恢复受到受处罚人违法行为侵害的其他利益，如精神利益。因此，有关人士提出以下建议：
“确保行政作用过程完全贯彻‘法的支配’原则；确保行政机关履行行政说明责任。”“建立使公民便于利用的制度。”“设置行政法院，按照司法一元化确保专业法官的审判，即使非专业人士也易受到司法救济。”①
上述建议的目的旨在建立“责任政府”、“有限政府”、“透明政府”。
四 WTO与中国行政法制度改革
①王彦：《日本〈行政事件诉讼法〉修改的动向》《行政法学研究》2003年第2期
对于中国来说，奉行“依法治国”方略以及加入WTO，必将提出全球化的法律规范如何与中国特色的法律体系相整合的问题。事实上，中国国内的公法制度，即宪法和行政法制度，不仅构成法治之实现的最重要组成部分，而且对WTO自由贸易理念及其多边贸易体制的落实具有关键性意义。特别是作为国内公法的行政法制度，更涉及到世界贸易管理规范的核心问题。①
根据《中国议定书》和WTO《工作组报告》，加入WTO对我国行政法律制度提出了一系列新的要求
法律统一实施要求不同地域之间法律与政策实施程序中的繁文缛节和某些程序规则上的技术障碍得以消除，实现行政高效。法律统一实施，还要司法统一。目前，司法过程中的地方保护主义仍然是一个比较突出的问题。“家乡的正义”（home-town.justice）被一些地方政府认为是理所当然。一个普遍的情况就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政诉讼案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的报复及政府对司法的压力。
行政诉讼制度改革中正在讨论的提高管辖级别的呼声，也正是为
①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
奉行“依法治国”方略而针对行政干预司法和地方保护主义的现象的对策。①
行政法律制度现代化最主要的是透明度原则，主要包括：
（1）行政立法现代化。我国现在的行政立法虽然也有调查，研究，咨询，协商的做法，但这些程序基本上属于内部行政程序，而且程序操作的主动权完全掌握在行政机关手中，所以相对人能够了解的行政立法过程信息是极为有限的，更谈不上公众广泛而有效地参与 《论公共行政的现代化(第2页)》
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国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
（3）行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。
（4）行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。
上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
三 以法治代替人治
------对行政权力的法律控制
在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？
事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。
从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。应对政府行政权力实行有效的法律控制。
行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权，立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权，行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权，司法权相比，今天的行政权力已变得
前所未有的强大。①
综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂，由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活，外部范围的不确定性相结合极易造成对公民个人权力的侵害。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制，独裁。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。
十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。如铁岭中院2月9日开审盘锦“涉黑案”。尽管黑白不分、官匪合流已成为一些地方黑社会犯罪的特征，学者们称之为一钟“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作为头目的分局副局长和派出所所长两名，还是很鲜见的。况且罪恶就是罪恶，不因为它已泛滥就不再骇人听闻。②
要防止黑白颠倒，就必须从“法制”走向“法治”，也就是从对付黑猫走向制衡白猫。“法治”是源自英国的一种传统，它的基本意思是法律必须具有一种根本的精神。法律凭这种精神来区分黑白，来统治一
① 湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白猫和黑猫分开》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）
个国家。既统治国家的公民，也统治国家本身。
行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益，加速社会发展是建设社会主义市场经济体制，实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。合法，良好的行政权力运行状态将有助于树立政府守法，廉洁，高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。
目前对行政权法律控制的措施还存在很多不足。如行政处罚听证制度。现代行政处罚中的听证制度，虽可在一定程度上防止行政机关违反法律规定滥施处罚，能使受处罚人的合法权益得到一定程度的保护，但对受处罚人的权力保护并不必然导致法律公正的实现，也不必然能恢复和实现社会正义，甚至也不必然意味着行政处罚行为的合法性与合理性。 因为，在行政处罚程序中，不利于有效地补救和恢复受到受处罚人违法行为侵害的其他利益，如精神利益。因此，有关人士提出以下建议：
“确保行政作用过程完全贯彻‘法的支配’原则；确保行政机关履行行政说明责任。”“建立使公民便于利用的制度。”“设置行政法院，按照司法一元化确保专业法官的审判，即使非专业人士也易受到司法救济。”①
上述建议的目的旨在建立“责任政府”、“有限政府”、“透明政府”。
四 WTO与中国行政法制度改革
①王彦：《日本〈行政事件诉讼法〉修改的动向》《行政法学研究》2003年第2期
对于中国来说，奉行“依法治国”方略以及加入WTO，必将提出全球化的法律规范如何与中国特色的法律体系相整合的问题。事实上，中国国内的公法制度，即宪法和行政法制度，不仅构成法治之实现的最重要组成部分，而且对WTO自由贸易理念及其多边贸易体制的落实具有关键性意义。特别是作为国内公法的行政法制度，更涉及到世界贸易管理规范的核心问题。①
根据《中国议定书》和WTO《工作组报告》，加入WTO对我国行政法律制度提出了一系列新的要求
，其中包括：法律与规则制定的透明度，对规则定制过程的公众参与，法律与政策的统一实施，管制性行政过程的效率化和合理化，等等。从法治的角度看，政府行为模式的变革需要通过法律化，制度化的方式来进行，因此，规范和引导政府行为模式变革的上述行政法制度改革必将成为我国在加入WTO背景下法律制度改革的中心问题。
法律统一实施要求不同地域之间法律与政策实施程序中的繁文缛节和某些程序规则上的技术障碍得以消除，实现行政高效。法律统一实施，还要司法统一。目前，司法过程中的地方保护主义仍然是一个比较突出的问题。“家乡的正义”（home-town.justice）被一些地方政府认为是理所当然。一个普遍的情况就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政诉讼案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的报复及政府对司法的压力。
行政诉讼制度改革中正在讨论的提高管辖级别的呼声，也正是为
①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
奉行“依法治国”方略而针对行政干预司法和地方保护主义的现象的对策。①
行政法律制度现代化最主要的是透明度原则，主要包括：
（1）行政立法现代化。我国现在的行政立法虽然也有调查，研究，咨询，协商的做法，但这些程序基本上属于内部行政程序，而且程序操作的主动权完全掌握在行政机关手中，所以相对人能够了解的行政立法过程信息是极为有限的，更谈不上公众广泛而有效地参与 《论公共行政的现代化(第2页)》
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