论公共行政的现代化
和评论。
（2）法律文件和行政措施的公开。立法过程和法律文件及行政措施的公开，是构建“阳光政府”的基本要求。目前，在行政过程中还存在很多“信息禁区”和“黑洞”，存在诸如内部指标，内部措施，内部批复，内部精神，这些所谓的“内部”往往冠之以“机密”不得外传。
（3）行政执法现代化。所谓管制机构的中立，既包括实际利益无涉，也包括形式公正。就实质而言，必须废除不必要的行政垄断，政府必须和企业脱钩，成为市场的宏观监督者。另外，还有行政机关最终裁决与抽象行政行为案件问题；进一步加强对行政进行审查的机构的公正和独立性问题；需要按国际上“客观公正”原则，对行政复议和行政诉讼程序和方式进行反思和评估，进行必要改革的问题。
法律制度的现代化，是一种知识的挑战。行政法在传统上是国内公法，但现在明显呈现国际化趋势。国际条约和协定对成员国政府的义务的规定，必须通过国内立法和执法而得到落实。
①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
人治大于法治，人们对清官的期待心理以及“民不与官斗”的思想根源，都反映了人治倾向、权与法的较量，这是值得我们注意与克服的。
五 行政救济制度
（一）行政诉讼程序。
建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，发布其他规范性文件的过程中进行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等。“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”①
行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现
① 美国 H。W。R。韦德：《行政法》（英文版 2003）
行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。因为，严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行才能为人们所忍受。①
现代行政程序究竟有哪些制度？或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？我们认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围：
1 情报公开制度。它要求凡是涉及行政相对人权利义务的行政情报资料，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。
2 告知制度。行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。
3 听取陈述和申辩。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真听取，或采纳或不采纳，都应说明。
4 职能分离制度。职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以
① H。M。R。WADE,Administrative law,oxford,1989,p.3-4.
分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。以建立权力制约机制，保证行政决定公正、准确，树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。
5 不单方接触制度。不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。主要适用于行政裁决行为。
另外还有行政诉讼成本问题。由于经济发展水平等原因，在中国，诉讼费用显得偏高。
中国有句古话：冤死不告状，屈死不告官。在今天的中国，它不仅仅意味着“官官相护”，而且，老百姓打官司的代价高得惊人。
在费用方面，我国法律规定，财产案件，行政案件的当事人除向人民法院交纳案件受理费外，还应当交纳下列费用：
（1）勘验，鉴定，公告，翻译（当地通用的民族语言，文字除外）费；
（2）证人，鉴定人，翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费，住宿费，生活费和误工补贴费；
（3）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；
（4）执行判决，裁定或者调解协议所实际支出的费用。①
除此之外，还有当事人自己的交通，食宿费等，再加上无法计算的应酬开销，代价就更大了。司法的腐败，往往就在受理，执行等环
①见行政法有关规定
节中产生。
还有其他成本，如时间成本，机会成本等。如“养猪大王”刘定国，从53岁开始，官司打到63岁。1993年，
在接受媒体采访时，这个为打官司须发皆白的老者感叹道，打官司代价太大了，打官司从53岁到63岁，一个人一辈子能有几个十年啊！为了打这个官司，老者变卖了所有值钱的东西，包括设备。如果官司没打赢，那么，等待这位老者的，会是一个什么样的晚年？
陕西有个因为“嫖娼罪”而被警察关押痛打的处女麻旦旦，最后怎么样？国家赔偿了74元钱。
这74元钱该算什么？算是医学终于证明麻旦旦是处女的奖励吗？不知道，但肯定不是“诉讼成本”！笔者认为，立法，司法都必须站在绝大多数公民的立场上，立足于保护普通公民的利益，才能使这个社会最大限度地实现公正。为此，我们不但要呼唤司法公正，而且要呼唤低成本的公正！
百姓与政府打官司，百姓花自己的钱，政府花国家的钱，这就造成了事实上的不均等。
另据报道，河北邯郸有一家姓陈的农民，为了一头价值700元的猪，打官司花了27344元-----也就是说，用了约40头猪的代价，才打赢了“一头猪”的官司。
而更让大多数人气馁的是，官司辛辛苦苦打赢了，但是法院的判决却兑现不了。执行难的问题，已经成为中国司法界广为人诟病的大问题。在去年3月及今年召开的全国“两会”上，“执行难”成为一个热得发烫的话题。据报道，曾有一段时期，法院审结的但最后并未真正得以执行的案件竟然高达70%！人们将这些判决但没有执行的案件戏称为“法院打白条”。所以，民间才有“赢了官司输了钱”的说法。①
老百姓冒着倾家荡产的风险，才把官司打赢了，到最后却又不能落实，无疑这会造成老百姓对司法系统的不信任。而更有的法院，将执行变成创收的工具。
了解到以上种种代价以后，你还敢打官司吗？
法学教授、高级律师也怕打官司。胡安潮是中国政法大学民商经济法学院的副教授。2002年11月，他因打折机票高额退票费状告中国国际航空公司及其机票代理处。2003年 《论公共行政的现代化(第3页)》
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（2）法律文件和行政措施的公开。立法过程和法律文件及行政措施的公开，是构建“阳光政府”的基本要求。目前，在行政过程中还存在很多“信息禁区”和“黑洞”，存在诸如内部指标，内部措施，内部批复，内部精神，这些所谓的“内部”往往冠之以“机密”不得外传。
（3）行政执法现代化。所谓管制机构的中立，既包括实际利益无涉，也包括形式公正。就实质而言，必须废除不必要的行政垄断，政府必须和企业脱钩，成为市场的宏观监督者。另外，还有行政机关最终裁决与抽象行政行为案件问题；进一步加强对行政进行审查的机构的公正和独立性问题；需要按国际上“客观公正”原则，对行政复议和行政诉讼程序和方式进行反思和评估，进行必要改革的问题。
法律制度的现代化，是一种知识的挑战。行政法在传统上是国内公法，但现在明显呈现国际化趋势。国际条约和协定对成员国政府的义务的规定，必须通过国内立法和执法而得到落实。
①应松年、王锡锌：《WTO与中国行政法制度改革的几个关键问题》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
人治大于法治，人们对清官的期待心理以及“民不与官斗”的思想根源，都反映了人治倾向、权与法的较量，这是值得我们注意与克服的。
五 行政救济制度
（一）行政诉讼程序。
建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，发布其他规范性文件的过程中进行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等。“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”①
行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现
① 美国 H。W。R。韦德：《行政法》（英文版 2003）
行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。因为，严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行才能为人们所忍受。①
现代行政程序究竟有哪些制度？或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？我们认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围：
1 情报公开制度。它要求凡是涉及行政相对人权利义务的行政情报资料，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。
2 告知制度。行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。
3 听取陈述和申辩。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真听取，或采纳或不采纳，都应说明。
4 职能分离制度。职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以
① H。M。R。WADE,Administrative law,oxford,1989,p.3-4.
分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。以建立权力制约机制，保证行政决定公正、准确，树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。
5 不单方接触制度。不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。主要适用于行政裁决行为。
另外还有行政诉讼成本问题。由于经济发展水平等原因，在中国，诉讼费用显得偏高。
中国有句古话：冤死不告状，屈死不告官。在今天的中国，它不仅仅意味着“官官相护”，而且，老百姓打官司的代价高得惊人。
在费用方面，我国法律规定，财产案件，行政案件的当事人除向人民法院交纳案件受理费外，还应当交纳下列费用：
（1）勘验，鉴定，公告，翻译（当地通用的民族语言，文字除外）费；
（2）证人，鉴定人，翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费，住宿费，生活费和误工补贴费；
（3）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；
（4）执行判决，裁定或者调解协议所实际支出的费用。①
除此之外，还有当事人自己的交通，食宿费等，再加上无法计算的应酬开销，代价就更大了。司法的腐败，往往就在受理，执行等环
①见行政法有关规定
节中产生。
还有其他成本，如时间成本，机会成本等。如“养猪大王”刘定国，从53岁开始，官司打到63岁。1993年，
曾经闻名全国的“养猪大王”刘定国在四川绵阳市安县开办的价值600多万元的养猪企业因一起经济纠纷被当地法院错误查封，从此踏上了10年边打工边打官司的漫漫长征路。与他一起打工打官司的，还有他的儿子、儿媳妇、女儿。1998年9月15日，安县法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”刘定国开办的企业的全部财产。然而，这么多年厂子没人管理，著名的“猪公馆”已经变成了“老鼠窝”。他不服，再次上诉 终在2003年8月领到了86.16万元的国家赔偿金。
在接受媒体采访时，这个为打官司须发皆白的老者感叹道，打官司代价太大了，打官司从53岁到63岁，一个人一辈子能有几个十年啊！为了打这个官司，老者变卖了所有值钱的东西，包括设备。如果官司没打赢，那么，等待这位老者的，会是一个什么样的晚年？
陕西有个因为“嫖娼罪”而被警察关押痛打的处女麻旦旦，最后怎么样？国家赔偿了74元钱。
这74元钱该算什么？算是医学终于证明麻旦旦是处女的奖励吗？不知道，但肯定不是“诉讼成本”！笔者认为，立法，司法都必须站在绝大多数公民的立场上，立足于保护普通公民的利益，才能使这个社会最大限度地实现公正。为此，我们不但要呼唤司法公正，而且要呼唤低成本的公正！
百姓与政府打官司，百姓花自己的钱，政府花国家的钱，这就造成了事实上的不均等。
另据报道，河北邯郸有一家姓陈的农民，为了一头价值700元的猪，打官司花了27344元-----也就是说，用了约40头猪的代价，才打赢了“一头猪”的官司。
而更让大多数人气馁的是，官司辛辛苦苦打赢了，但是法院的判决却兑现不了。执行难的问题，已经成为中国司法界广为人诟病的大问题。在去年3月及今年召开的全国“两会”上，“执行难”成为一个热得发烫的话题。据报道，曾有一段时期，法院审结的但最后并未真正得以执行的案件竟然高达70%！人们将这些判决但没有执行的案件戏称为“法院打白条”。所以，民间才有“赢了官司输了钱”的说法。①
老百姓冒着倾家荡产的风险，才把官司打赢了，到最后却又不能落实，无疑这会造成老百姓对司法系统的不信任。而更有的法院，将执行变成创收的工具。
了解到以上种种代价以后，你还敢打官司吗？
法学教授、高级律师也怕打官司。胡安潮是中国政法大学民商经济法学院的副教授。2002年11月，他因打折机票高额退票费状告中国国际航空公司及其机票代理处。2003年 《论公共行政的现代化(第3页)》
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