公民诉讼权：宪法与司法保障研究

立法权代表民意的有限性和行政权膨胀之事实，司法权最重要的功能之一便是保障公民的权利和自由不受违宪行为、违法和不当之行政行为的侵害。在此意义上，我们甚至可以说，司法权是公民的权力，司法制度及司法程序是为了公民而设置，而不是为国家以及法官设置的。因此，在法治社会里，为了实现用司法权抑制立法和行政机关对公民权利侵害之目的，赋予其诉讼权、使其能够使用司法制度，就成为贯彻法治的基础条件。
　　不仅如此，在法治社会，一切社会关系以及权力的设置与运作都应受法的支配，而“国民是形成法的主体，是促进法前进的原动力，而不仅仅是被统治的客体”。（注：邱联恭：《司法现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第255页。）为人保证公民法的主体地位，理应赋予公民诉讼权，开放司法制度，使公民平等、充分地接近法院，参与法的运作。缺失了诉讼权，公民法的主体地位将难以充分体现，也必将在权力的肆意横行和压迫下淡化和削弱。
　　四、引人注目的司法改革新动向——法治国家的接近正义运动
　　诚如上文所言，如果公民的诉讼权不能得到周全、充分的保障，则其本应享有的程序权利及实体权利将有名无实，公民作为法的主体地位不能得到保障，因此，自诉讼制度内及诉讼制度外两方面保障公民的诉讼权，使其能够接近法院，享用司法制度，就成为法治国家之法治建设不能不关注的重点。值得一提的是，20世纪的70年代“在意大利著名的法学家卡佩莱蒂的倡导下，提出了各国政府都有义务保护当事人的接受裁判权，为当事人从实质上实现接受裁判权提供应有的保障及扫清障碍的理论，并在此理论的指导下，掀起了一场遍及世界许多国家的接近正义的运动”。（注：见刘俊祥为《福利国家与接近正义》所作序言，第4页，载莫诺·卡佩莱蒂等：《福利画家与接近正义》，法律出版社2000年版。）这场接近正义运动最鲜明的特点是制定立法、司法及相关制度改革计划，并向各国“政策决定者”提供“政策意向性结论”。而一些国家也自“福利国家”之立场，积极地担负起保障公民诉讼权，使其能实效地使用司法制度的使命。
　　由此，相当多的法治国家对司法及相关制度进行了深入改革，健全、落实了一系列的制度和举措。这些制度改革及相应举措不仅在观念上、法律规定上，更重要的是在公民诉讼权的切实享有上起了积极的建设作用。正如卡佩莱蒂教授所分析的：“新型的正义以对有效性的探索为标志——有效的起诉权和应诉权，有效接近法院之权利，当事人双方实质性平等，将这种新的正义引入所有人可及的范围。”（注：莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第65页。）大致而言：这一运动主要有如下几方面：
　　第一，对诉讼费用和律师费用进行改革。在法国，废除了法院费用。在德国，1980年通过了《诉讼费用援助法》。德国还实行了一种“诉额确定制度”：虽然法院费用和律师报酬也实行的是“败诉者负担”原则，但只要原告预先证明了没有经济实力承担相对方的诉讼费用（注：H·盖茨：《扩散利益的保护》，载《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第74～75页。），就可以向法院提出将诉额设定在比实际争议标的额低得多的水平上。如果原告胜诉，就由败诉的相对方承担实际费用，但如果原告败诉，原告就只根据降低了的诉额依比例承担对方的诉讼费用，这一制度无疑降低了公民起诉的风险，减轻了其负担，达到了实质公平。另外，为了使律师费用规范化、增加可预测性，这些国家对律师费用除普遍实行律师公会自律外，德国和奥地利还特别实行了律师费用法定主义，英国采用了法院监督方式。而为增加公民委托律师的积极性，借以接近法院、使用司法制度，德国、英国、意大利等国还采取了律师费用败诉者承担制度。
　　第二，加强对贫困者的法律援助。法律援助(Iegal  Aid)最初只是针对贫穷者或弱势团体无力承担诉讼费用这一事实而建立的，但后来包含的内容更为丰富，如刑事和民事案件的律师帮助、法律咨询等。法律援助事关公民诉讼权的实质保障，因此，不少国家和国际社会往往是自宪法层次予以定位。例如，位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院曾在埃雷判决中判定，爱尔兰法院不为埃雷夫人要求与丈夫分居提供法律援助违反了欧洲人权保护公约，再次确认了法律援助的宪法性重要地位。（注：莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第7页。）实际上，自1960年以来，法律援助制度已在不少国家建立、展开并获得了很大成功。（注：刘荣军：《宪法与民事诉讼》，《四川大学法律评论》1999年第1卷，第101页。）在这场运动中，欧美诸国对法律援助制度改革最大的变化是“抛弃向来所持期待民间慈善团体从事之陈旧观念，而改以福利国家任务之自觉为出发点”（注：邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第103～104页。）给予国家财政的支援。以英国为例，1989

年一年间由国库支出的法律援助费用达3亿5千万英镑，1990年至1991年约为5亿6千万英镑，其国民有70%成为援助对象。德国则在1980年通过了《法律咨询援助法》，设立了免费法律咨询制度。
　　第三，放宽起诉条件，建立公益诉讼制度。传统的起诉条件及原告适格理论的着眼点在于防止滥诉和耗费司法成本。但是，随着工业化和市场化进程的加快，环境污染、消费者权益受侵害、虚假信息案件逐渐增多。这些案件的特点是虽然有侵害行为，但对每个人来说，这种损害并不是很严重。这样即便个别公民个别地去寻求法律救济并胜诉也没有什么很大的社会意义，因为仅是起诉人自己的利益得到了维护而其他受害者仍未得救济，但却使生产者和销售者逃脱了制裁，谋取了巨额利润，损害了公共利益。另外，即使个别公民提起诉讼，也可能会因为面对强大对手而无力取胜。在这种状况下，民事领域内出现了一种新的动向，即私人为了维护公共利益而提起诉讼的情况越来越多，“这种情况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。这种变化可能给民事诉讼的形式及特性带来巨大变化。”（注：H·盖茨：《扩散利益和保护》，莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第66页。）其最主要特征就是原告不仅向司法机关主张自己的些许利益，而且主张因同一事件受害的其他广大公民利益之维护，也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受到侵害。这无疑与传统的原告适格理论产生了矛盾。
　　有鉴于此，近年来许多国家为了纠正公共性不当行为采取的策略是不再过度强调适格理论。代表性的举措有：法国和德国的赋予具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体起诉权的团体诉讼、美国的公民个人为所属集团之全体成员之利益起诉的集团诉讼等等，以此达到消弱原告适格理论阻碍之目的，国外国法学界一般将其称为“公益诉讼。”
　　第四，推动诉讼程序的快速展开。久长的裁判等于恶的裁判，因为，过于迟延的裁判会对公民的权益公民起诉的积极性造成挫伤。因此，德国、奥地利、瑞典等国家采取了一系列司法技术以图解决：大量采用简易程序、特别程序；进行诉讼的合并；改革审级构造；赋予当事人就对方的诉讼迟延而享有赔偿请求权等等。而日本最高法院则曾于1972年对宪法37条作出了解释，规定了如果诉讼过于迟延、应终止审理。
　　第五，确立多元化的裁判组织和机制。为了使纠纷迅速解决，有效的保障当事人的权益，鼓励公民行使诉讼权，法治国家一个令人瞩目的变化便是进行裁判多元化的改革，它包括了法院及法庭设置改革和替代性纠纷解决机制两方面：在法院及法庭设置改革方面代表性的有，美国的夜间法庭和近邻调解所、加拿大的住所法院、意大利的劳动法院及欧洲国家的消费者法庭或法庭（注：莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，刘俊祥所作序言第2～3页。）；替代性纠纷解放机制主要有：仲裁、行政调解、法院调解、调解—仲裁、附设在法院的调解与仲裁。（注：章武生：《简易、小额诉讼程序与替代性程序的重塑》，《法学研究》2000年第4期。）
　　五、中国公民诉讼权：问题与保障
　　在中国，虽然保障公民诉讼权的举措与思想目前已有所尝试，并开始为人们所认同（注：如最高人民法院院长肖扬最近指出，法院下一步将就诉讼费用、贫困者和弱者权益的保障、诉讼迟延问题及替代性纠纷解决方式进行改革，见2001年1月4日《南方周末》。

《公民诉讼权：宪法与司法保障研究(第3页)》