公民诉讼权：宪法与司法保障研究

），但总体来看，立法者、法学家和实务工作者均未明确树立诉讼权为公民基本权利之一的法治理念。在司法实践中，对公民诉讼权的保护亦不如人意，与世界法治发达国家相比存在明显差距。而正在进行的司法制度改革中也存在许多误区，如片面将树立司法权威、保护公民诉讼中的程序权利作为改革关注的焦点并成为衡量改革成功与否的基本标准。与此同时，原有的符合中国司法传统和理念、有利于公民接近法院的途径因现阶段正当程序思想的过度影响，反而受到冷落，如调解制度、简易程序、基层法庭等。显然，这可能导致改革背离初衷，并使公民难以行使诉讼权，更难以维护自己的权益。
　　中国公民诉讼权行使的障碍，除了上文所谈之价值判断，就制度层面来看主要有：(1)宪法无公民诉讼权的明文规定：我国现行宪法只是在第33、125、126条原则性地规定了公民在法律面前一律平等和法院独立审判等条款，并无关于公民诉讼权的直接规定。(2)可诉范围有限：现阶段，有些本应受理的民事案件受行政法规或政策规定的限制无法立案。行政诉讼的受案范围也有待扩大，如当抽象行政行为侵害了公民权益时，公民无法行使诉讼权、使用司法制度。更为根本的问题是，我国还未建立宪法诉讼制度，公民的基本权利和合法权益受到违宪行为特别是违宪之立法行为侵害时或在用尽了民事诉讼和行政诉讼救济手段后，再无要求司法救济之权利。(3)起诉条件较为严格，实质上限制了公民诉讼权的行使；现阶段，公民起诉要以有具体权益受侵害、有具体事实和理由、有明确之被告这样一些限制条件，在立案审查上不可避免地使用了实质审查的方式，限制了公民起诉权的实现。(4)诉讼费收取过高，公民行使诉讼权、参与诉讼的成本较大：目前存在的问题主要是公民向法院缴纳的费用昂贵、繁多，包括有受理费、法院活动费、鉴定费、申请执行费等等，这构成了当前公民行使诉讼权利严重之阻碍，尤其对贫穷者和弱者而言更是如此。虽然我国也规定了诉讼费用的缓交、免交制度，但是在现行体制下，法院的经费实际上相当部分来自诉讼费用，因此，该制度的适用比例很低。由此，首先是昂贵的诉讼费用往往将公民堵截于诉讼门外。而公民因诉讼所付出的其它费用就更多：交通通讯费、误工费、收集证据费和聘请律师、会计师费等等，这些都迫使公民不得不计算起诉的付出与收益，畏于起诉，更不要说一旦败诉，还要承担沉重的诉讼费用。(5)法律援助制度不健全、不落实，许多贫困者和社会弱势群体无法或不能实际接受法律援助而难以行使诉讼权：我国1996年颁布的新刑诉法和律师法中明确规定了法律援助制度，此后又确定了以国家财政拨款为主，以社会捐赠、行业奉献为辅的资金来源。但就其实际现状来看，存在着国家费用不足，承担法律援助者多为经验和水平有限的律师和法律工作者这样一个明显问题。(6)缺乏经济型程序造成诉讼迟延：简易程序适用率低；庭审及审判拖延现象严重；审级构造不合理，审判程序重复运作，不能快速结案，增加了公民的诉累。由此，诉讼不仅昂贵而且耗时。
　　总而言之，中国公民诉讼权保障乏善可陈的原因主要是价值、理念有失偏颇和制度建构不周全两方面，因此，有必要自这两方面进行相应改革。
　　（一）理念之重构
　　就保护公民诉讼权的价值观之确立而言，我们首先应将法治设计的总体思路关注到公民诉讼权的构筑与落实上，要明确诉讼权作为公民基本权利的重要地位，将其作为司法制度设计与改革的重要出发点和归宿。虽然，在现实中我们应该构造和维护充分体现司法权威、发挥司法功能及保障公民在诉讼中的主体地位之制度与程序，但我们也万万不能忽视对公民诉讼权的保障，以免在审判制度及司法体制上叠床架屋或制度空置，使公民在权益被损或纠纷出现后，无法切实恢复。
　　同时，我们还应注意制度构建与公民权利切实享有之间的协调，要强化公民的诉讼权由法定权利转为实有权利之必要性的

认识。另外，我们也应重新审视中国固有的司法理念与传统，重新评价那些本有利于公民积极地、有效地行使诉讼权的司法组织、司法制度及相关制度，如派出法庭、调解制度等，在现代法治理念的指导下吸收传统理念和制度中的积极因素并加以创造性转化，以收最大功效。最后，相应地也要提高公民的权利意识、法律意识。如此，诉讼权这一公民权利才能发挥其在法治建设中的应有功能和效用。
　　（二）宪法的规范
　　与司法理念的调整相适应，宪法本身也需要修改，有必要由全国人大通过修宪程序，明确规定公民的诉讼权。另外，也应借鉴法治国家宪法文件和国际公约文件的经验，将法律援助制度和迅速裁判制度在宪法中予以明文规定，以保障公民诉讼权切实、迅速的享有。诉讼权宪法化意义的一方面就在于告之国家机关、国家官员及其公民诉讼权之重要性与基础性，正如卡佩莱蒂教授所言：“事实上，将特定的权利和保障载入国际文件和宪法文件，其主要目的之一在于，这些文件对公民、法院具有教育上的影响，对公民而言，公民可以得知这些权利如此的基本、如此的重要；对于法院而言，必须强化保护这些价值准则的审判工作”。（注：莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第64页。）当然，公民诉讼权宪法化的意义还在于为这一基本权利提供法律保障。因为，宪法是国家的最高法，普通法律的修订及司法运作都不能漠视、剥夺或弱化公民的诉讼权，否则即是违宪行为。
　　（三）司法制度设计与改革
　　既往的经验告诉我们，宪法化的权利归根结底仅仅是法定权利，宪法的“高级法”(higher  law)背景并不能保证诉讼权的切实享有。宪法本身就有纸面上的宪法和现实的宪法的划分。哈耶克曾言：“在一个经济生活受到彻底管制的国家中，甚至形式上承认个人权利或少数人的平等权利都会失去任何意义”。（注：哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第86页。）我们也可以说，在公民诉讼权无法得到保障和落实的国家里，仅有宪法或法律规定诉讼权将不会有任何意义。
　　保障公民的诉讼权，使其能够平等、切实地接近法院、使用司法制度是一个宏大的系统工程，我们需要在司法体制和诉讼制度本身及有关的周边制度如律师制度、纠纷解决机制等方面进行全方位的深入改革。所以，在比较研究法治国家保障公民诉讼权实现的成功经验之基础上，就制度内外的着眼点来看，我们认为下一步司法制度设计与改革进路应逐步集中在保证正当程序的前提下，建立便利公民接近正义的普遍化、多元化体系，切实有效实现全体社会成员诉讼权之享有和行使。具体而言，有下述几点：
　　第一，应扩大可诉范围。(1)扩大民事案件的可诉范围。在这里，应消除行政法规及政策规定对本应纳入民事诉讼之案件的限制，使一切民事纠纷均可由当事人诉诸法院解决。(2)建立宪法诉讼制度。借鉴意大利、德国等欧洲国家及墨西哥、加拿大等拉美国家之经验，建立宪法诉讼制度，设置宪法法院或宪法委员会，使公民在自己的权益受到违宪行为侵犯时或在耗尽了民事诉讼、行政诉讼手段后仍然能够在宪法层面得到司法救济，当然，受现有体制的局限，这一步的迈出有一定的难度，但从长远来看是有必要性的。(3)完善行政诉讼制度。应赋予公民针对抽象行政行为之诉讼权。
　　第二，对诉讼制度本身进行改革。(1)改革现有的立案审查制度、突破传统的原告适格制度。在起诉条件的改革上，起诉应以纠纷或争议出现为要件，而不是以公民的权益受损为要件（注：这里参考了邱联恭之观点，见邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第97、108页。）；进一步消除对当事人起诉较为苛刻的其它限制条件，取消对起诉的实质审查制度；借鉴美国和德国的集体诉讼、团体诉讼的经验，落实和改革代表人诉讼制度，等等。(2)改革管辖制度。自便利当事人起诉和贫困者、弱者的角度对管辖制度进行改革，就消费者和劳动者权益案件采被告就原告原则进行论证。(3)避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序。尤其是对简易程序进行再改革，在我们看来，简易程序是通向正义的“绿色通道”。应扩大简易程序的适用范围，使其成为民事诉讼、刑事诉讼领域大多数案件主要采用的程序。(4)改造现有审级制度，延长上诉期限、放宽上诉条件，使公民能够有效地行使上诉权，进入再一次的司法救

《公民诉讼权：宪法与司法保障研究(第4页)》