中国法治的里程碑

马怀德　刘莘

行政诉讼法实施以来取得的成就与存在的问题

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布，标志着中国行政法制建设进入了一个新的历史时期。行政诉讼法实施以来，行政诉讼的实践和理论都取得了十分显著的成就，这些成就反映在立法、执法、司法及理论研究、人们的思想观念等诸方面。随着行政诉讼法及配套法律
、法规的实施，人们观念的改变，执法、司法水平的提高，我们可以充满信心地说，一个有着美好前景的法治时代正向我们走来。
一、实践上的成就
（一）立法方面
1.促进配套规范的完备

行政诉讼法是人民法院审判行政案件的具体操作规程。但仅有行政诉讼法，行政审判制度的运作仍有一定困难，因此实施行政诉讼法还须某些配套的法律、法规或司法解释的出台。1990年10月29日最高检察院公布实施《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》，使行政诉讼法关于人民检察院对行政诉讼活动实施审判监督的原则规定，成为便于操作、执行的具体规则。1991年1月1日起施行的《行政复议条例》，也属于行政诉讼法的配套法规。因为行政诉讼法规定了以当事人的自由选择"复议"或"诉讼"为原则。以法律规定必经复议程序为例外，除当事人选择径行起诉情况外，行政复议成为行政诉讼的先行程序。因此，行政复议与行政诉讼的具体衔接，行政复议配合行政诉讼对具体行政行为的合法性进行审查，都是行政复议条例应予解决的问题。而行政复议条例的公布施行，不仅解决了上述问题，而且在行政法制建设中建立起中国的行政复议制度，对推动中国整体行政执法水平的作用不可低估。

1991年7月10日施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，是最高人民法院审判委员会针对行政诉讼法实施后出现的普遍性问题做出的司法解释。其内容涉及受案范围，管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用、涉外行政诉讼等一系列贯彻实施行政诉讼法必须予以界定或解释的问题。这一司法解释的公布实施，使原来模糊不清的问题得以澄清，界限不明的问题得到界说。为人民法院依照行政诉讼法受理审判行政案件扫清了障碍。

行政诉讼法的实施，给公民、法人或其它组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的道路。尽管行政诉讼法列专章规定了行政"侵权赔偿责任"，但"即使充分适用现有条款也无法解决执行行政职务中的所有赔偿问题"，①所以《国家赔偿法》的制定，在某程度上可以说是行政诉讼法的合理延伸，使违法行政行为不仅在形式上予以撤销或改变，而且这种行为所造成的后果得以实质上的弥补、赔偿。1995年1月25日国务院发布、施行的《国家赔偿费用管理办法》，也是相应的配套法规之一。
2.推动规范行政行为的立法

行政诉讼法第一次使行政机关行为的合法性成为人民法院的审查对象，成为公民可以质疑的对象。从而使衡量行政行为有了一个明确的标准。即以是否合法作为衡量行政行为的标准，由此提出合法行政行为的要件。用这些标准来衡量现有行政行为。暴露出许多问题，归纳起来是两类问题：缺乏约束、制约行政行为的实体规范和程序规范。这种实际的社会需要促进立法机关加快立法步伐，在规范行政行为方面，颁布了《行政处罚法》；《立法法》草案亦在起草过程中，立法法规范立法机关的立法行为，也规范行政机关制定规范的行为；还有行政程序法、行政强制法、行政许可法等的起草制定，也正成为立法计划的题中之议。可以说正是行政诉讼法的实施，使立法机关、行政机关意识到规范行政行为的重要意义，从而使把有关行政行为的立法提上议事日程。
（二）依法行政方面
1.行政机关主动清理法规、规章及其它规范性文件

行政诉讼法实施前，由于行政机关意识到当被告的可能性，各部门、各地方纷纷自行清理作为执法依据的法规、规章及规范规范性文件。1990年8月国务院法制局通知要求各地为行政诉讼法的实施做好准备工作；要进一步抓紧进行规章和具体行政行为的清理工作。各地要尽快对自己制定的规章进行一次全面清理，在清理的基础上对各种有问题的规章做出相应的处理。②在国务院的部署下，各地纷纷清理自己制定的规章或规范性文件，如广州海关，为贯彻行政诉讼法，清理1987年《海关法》实施以来"关"、"处"二级规范性文件500多件，作废了其中一些没有相应依据、执法中问题较多或内部掌握的业务规范性文件，对依据不足或没依据，但实践中证明是行之有效的规范性文件加以修订完善。③事实上，对规章或规范性文件的清理结果，务部门有了法律、法规或规章汇编，各地方也有了法律、法规或规章汇编。自此法规清理便成为一项经常性工作，行政机关在制定规范性文件之初，开始重视避免与上位阶规范的矛盾冲突，以及同等效力规范之间的矛盾冲突。1990年2月28日国务院发布施行的《法律、法规、规章备案规定》也是为了维护法制统一，减少规范之间矛盾突而制定的。
2.政府大批培训政府法制干部

行政诉讼法实施前，为了应诉的需要，各级各地行政机关都程度不同地对自己的法制干部进行了有关培训。其中影响最大、最有计划、时间最长、规模最大的是国务院法制局与中国
政法大学合办的"政府法制干部培训班"。从行政诉讼法公布后，三年时间里培训了所有省级机关、计划单列市机关的政府法制干部。培训从依法行政的原理讲起，直到行政诉讼的具体制度、条款分析。由于这个培训班目标明确，针对性强，学员学习吸收非常快，所以每期培训班都取得了非常显著的效果。这些具有行政法意识，了解行政诉讼意义的干部，就象一粒粒种子播撤在全国各级各地行政机关之中，催化了行政机关的守法执法意识。这类培训对于行政机关提高依法行政的意识的作用是难以估量的。
3.政府法制机构和复议机构普遍设立

改革开放以后我国的政府法制机构建设有了较大发展，尤其是行政诉讼法颁布实施以后，地方各级政府法制机构的建立发展较快，据计县级以上地方政府普遍设立了法制机构，或至少有专人负责。政府法制机构是带有综合性、整体性的机构，负有行政执法监督检查，审查本级人民政府抽象行政行为并向其报告是否合法或适当，承办本级人民政府的行政复议工作及应诉工作等职责。④政府法制机构的普遍建立，以及它们推行上述工作结果，必然促进行政机关依法行政。行政诉讼大大推动了复议工作，《行政复议条例》1991年1月1日起施行。要求各地建立复议机构。据计省市政府的综合部门都已设有行政复议机构，大部分区县级政府也在政府法制机构中设立复议机构或复议人员。
5.行政机关的工作人员开始树立依法行政的观念

行政机关这方面意识的变化，首先体现在是否抗拒当被告这一问题上。在起草行政诉讼法征求意见的过程中，最初许多行政机关表示不能当被告，只可当应诉人。实际上不愿当被告源于几十年来法院是无阶级专政的工具、刀把子的观念，人们习惯于把法仅仅视为刑法，被告就似乎成了有罪人的代名词。但随着我国法制建设的发展，民商法体系的逐步建立健全，尤其是行政诉讼法实施前后的讨论推动工作，行政机关中的许多有识之士已越来越认识到行政诉讼的意义，有的行政机关首长表示，行政机关当被告说明我国的法制有了长

足进步，为此我愿当被告，和老百姓平起平坐打官司。

其次，行政机关开始接受败诉结果。败诉是行政机关对行政诉讼的第二大顾虑。似乎败诉后就没有足够权威继续从事相应的行政管理工作了。实际上还是高人一等的思想在作崇，但事实上，行政机关几乎没有对抗败诉结果的。即使是败诉，行政机关还是服从判决的。当然并不说就解决了一切这方面的问题，行政机关请"有权者"出面干预审判，同样是为了避免败诉的结果。所以学术界有人呼吁，不仅要正面宣传，使行政机关接受，而且要有制裁干预的措施，如对严重者判刑，从相反的方向促使行政机关真正接受人民法院的监督。

第三，行政机关开始具有依法行政的意识，这是实施行政诉讼法以来取得的最重要的成果。从我国改革开放始，对依法治国与以法治国曾有过不小的争论。后来依法治国渐成为不言自明的公论，而随着行政诉讼法的制定、宣传及实施，作

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