重视社会组织发展的微观制度环境——以上海城市社区为例
会组织或能代表社区参加各类文娱竞赛的群众团队，最容易获得公共资源的支持，而那些单纯以提供俱乐部产品为活动宗旨的社会组织获得的资源则相对有限。这种分类配置资源的做法在许多社区已经成为一种制度化的安排，其意义在于：在实际运作过程中，运用资源引导的方法激励社会组织与公共管理部门建立合作纽带。
2．项目化与过程管理
从最近几年开始，许多城市的社区管理部门都开始引入项目化机制，即把公共服务打包成一系列的项目，项目发包方规定其预期成效和成本费用，并把项目发包给相应专业组织来承担。随着创新社会管理新格局的呼声日强，社区中的各类社会组织作为“社会协同”的重要组织载体，逐渐成为承接各类社区公益项目的主体。笔者调查的几个街、镇虽然在公共财力上有较大差别，但都无一例外地每年设立专门化项目资助社会组织服务社区。比如：闸北区临汾街道近年来几乎每年推出10—20个项目用于购买社会组织公益服务；浦东塘桥街道自2010年以来就设计了97个公益项目，其中大部分用于购买社会组织服务。从这个意义上来说，项目化不仅成为基层政府提供公共服务的一种新形式，也成为社区社会组织获得资助的重要来源。
随着项目化的日趋普遍，基层政府管理社会组织的路径和方式也发生了重要变化。已有研究在论述社会组织管理瓶颈时，曾指出国家的现有社会组织管理制度基本上是“入口管理”，即只在社会组织登记、年检时候进行资质鉴定，但对于社会组织的实际运行过程则缺乏管理的切入口。但在项目化的背景下，这种情况有了很大的变化——由于项目化本身需要对项目的目标、运作过程、成本核算以及考核方式都做出约定，因此基层政府的相关部门作为项目发包方，便可以恰当的方式对接受项目委托的社会组织进行基于项目运作的过程管理。在此过程中，社会组织的资金利用、活动组织乃至人员配置情况，都进入了制度管理的“可视”状态。
3．上下有别的共治制度环境
参与共治格局，实现社会组织在公共管理与服务中的主体性角色，是之前许多研究对社会组织功能的主要预设之一。但在实际调研中，社区社会组织参与共治的制度环境远比想象中复杂，甚至很难对社会组织参与共治的情况进行简单化的概述。
在城市社区，共治有两个基本的层面：一是居民区层面的共治，主要涉及到居民区的环境、卫生、设施管理以及日常生活中居民的自我管理等领域；二是街道（镇）层面的共治，主要涉及街道的主要公共事务管理、资源配置以及一些跨小区的公共问题治理活动等。而这两个层面上社会组织参与共治的制度环境是完全不同的。
在居民区层面，大多数街、镇对社会组织参与共治都持鼓励和扶持的态度。因为，随着当前社区居住结构的日趋复杂，单单依靠传统的居委会对小区进行有效管理变得越来越不可能。这就客观上需要以居委会（小区党支部）为核心，充分动员各类社会组织参与共治，以便更好地凝聚力量，实现小区的有序运转。在实践中，上海不同区的街道都采用了大体相同的制度化措施，如建立社区的听证会、协调会、评议会等，吸纳各类社会组织参与居民区层面的共同治理，以扩展传统街道一居委会治理网络在基层的治理能效。相比之下，在街（镇）层面的共治格局中，社会组织有效参与的制度化路径则非常有限。这是因为：基层政府大多把这个层面的治理工作归为体制内的工作范畴，有些管理部门认为这个层面的治理涉及到大量的资源和专业化设施，而专业化水平较低的社会组织显然不具备参与的能力—此外，还有一种较为普遍的认知取向：基层政府大多把街（镇）层面的共治功能定位在资源整合与资源吸纳卜，因此资源含量相对有限的社会组织也就不在有关部门动员的范畴内了，一个典型的例子是：2008年以来，上海的许多街道都普遍设置了“社区委员会”作为街道共治的制度平台：许多街道的“社区委员会”都大力吸纳了辖区内一些有资源单位的负责人（比如各类医院、学校、大型超市等），却很少吸纳社会组织的负责人。
由此可见，当前在基层社区中实际上已经形成了一种上下有别的社会组织参与共治的制度环境。
制度设置与社会组织的行为取向
当前城市社区中社会组织所处的微观制度环境，既非简单的鼓励社会组织发展，也非一味的约束其活动，而是在不同层面给予了社会组织不同的制度预期：在多维的“制度丛”影响下，可以观察到社区社会组织复杂的行为取向。
1．参与公共服务的积极性不断提升，但其公共性并未同步提高
对于任何一个组织而言，资源的汲取都是最基本的组织存续条件：社区社会组织也不例外，它们需要活动场所、活动经费，更需要合法性的赋予？在项目化和基层政府公共服务外包日趋盛行的今天，通过承接公共服务而获得公共资源的支持，无疑是社会组织获得发展的重要路径之一。正是在这个背景下，近年来在许多地区基层社会中的社会组织参与公共服务的积极性在不断提升。
但如果我们藉此就断言这些社会组织的公共性水平也在同步提高，不免有陷入误判之虞。我们需要进一步思考，在当前部门预算制背景下，街镇层面以条线为主项目化购买服务机制对社会组织行为的多维影响。近年来，社会组织承接的各种社会服务和管理项目，主要是由民政、劳动、文教等条线部门设计出来的，而不是由代表社区整体利益和公共意见的共治机构（如社区代表大会、社区委员会）在广泛讨论、自下而上的意见汲取基础上形成的。通常，这些设计出来的项目强调技术操作的规范，承接项目的社会组织因为更注重与具体条线部门间建立联系，而忽略社区公共事务的讨论平台（如各类社区联席会议）的作用。由此带来的问题是：政府投入虽然不断增加，但社区公共空间被切割成一些彼此间较少关联的技术化项目；社会组织虽然完成了条线部门的项目要求，但自身的公共性却没有同步提高，甚至还削弱了其联结基层社会的能力。
2．组织间竞争性趋向日显，但自主性水平有限
当前，社区中的微观制度环境在很大程度卜加剧了社会组织之间的相互竞争。这是因为：分类配置资源的制度和公共服务项目化的制度安排，在实质上都鼓励社会组织间通过相互竞争，向公共管理部门发送出“我是最适合资助的组织”的信号，尤其是当基层政府以“公共服务招标”的形式在辖区范围内寻找有能力承担项目的社会组织时，这种竞争就变得越来越不可避免。围绕着各类竞技性竞赛（比如名目繁多的各类社区文体活动竞赛）和公共服务竞标， 《重视社会组织发展的微观制度环境——以上海城市社区为例(第2页)》
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2．项目化与过程管理
从最近几年开始，许多城市的社区管理部门都开始引入项目化机制，即把公共服务打包成一系列的项目，项目发包方规定其预期成效和成本费用，并把项目发包给相应专业组织来承担。随着创新社会管理新格局的呼声日强，社区中的各类社会组织作为“社会协同”的重要组织载体，逐渐成为承接各类社区公益项目的主体。笔者调查的几个街、镇虽然在公共财力上有较大差别，但都无一例外地每年设立专门化项目资助社会组织服务社区。比如：闸北区临汾街道近年来几乎每年推出10—20个项目用于购买社会组织公益服务；浦东塘桥街道自2010年以来就设计了97个公益项目，其中大部分用于购买社会组织服务。从这个意义上来说，项目化不仅成为基层政府提供公共服务的一种新形式，也成为社区社会组织获得资助的重要来源。
随着项目化的日趋普遍，基层政府管理社会组织的路径和方式也发生了重要变化。已有研究在论述社会组织管理瓶颈时，曾指出国家的现有社会组织管理制度基本上是“入口管理”，即只在社会组织登记、年检时候进行资质鉴定，但对于社会组织的实际运行过程则缺乏管理的切入口。但在项目化的背景下，这种情况有了很大的变化——由于项目化本身需要对项目的目标、运作过程、成本核算以及考核方式都做出约定，因此基层政府的相关部门作为项目发包方，便可以恰当的方式对接受项目委托的社会组织进行基于项目运作的过程管理。在此过程中，社会组织的资金利用、活动组织乃至人员配置情况，都进入了制度管理的“可视”状态。
3．上下有别的共治制度环境
参与共治格局，实现社会组织在公共管理与服务中的主体性角色，是之前许多研究对社会组织功能的主要预设之一。但在实际调研中，社区社会组织参与共治的制度环境远比想象中复杂，甚至很难对社会组织参与共治的情况进行简单化的概述。
在城市社区，共治有两个基本的层面：一是居民区层面的共治，主要涉及到居民区的环境、卫生、设施管理以及日常生活中居民的自我管理等领域；二是街道（镇）层面的共治，主要涉及街道的主要公共事务管理、资源配置以及一些跨小区的公共问题治理活动等。而这两个层面上社会组织参与共治的制度环境是完全不同的。
在居民区层面，大多数街、镇对社会组织参与共治都持鼓励和扶持的态度。因为，随着当前社区居住结构的日趋复杂，单单依靠传统的居委会对小区进行有效管理变得越来越不可能。这就客观上需要以居委会（小区党支部）为核心，充分动员各类社会组织参与共治，以便更好地凝聚力量，实现小区的有序运转。在实践中，上海不同区的街道都采用了大体相同的制度化措施，如建立社区的听证会、协调会、评议会等，吸纳各类社会组织参与居民区层面的共同治理，以扩展传统街道一居委会治理网络在基层的治理能效。相比之下，在街（镇）层面的共治格局中，社会组织有效参与的制度化路径则非常有限。这是因为：基层政府大多把这个层面的治理工作归为体制内的工作范畴，有些管理部门认为这个层面的治理涉及到大量的资源和专业化设施，而专业化水平较低的社会组织显然不具备参与的能力—此外，还有一种较为普遍的认知取向：基层政府大多把街（镇）层面的共治功能定位在资源整合与资源吸纳卜，因此资源含量相对有限的社会组织也就不在有关部门动员的范畴内了，一个典型的例子是：2008年以来，上海的许多街道都普遍设置了“社区委员会”作为街道共治的制度平台：许多街道的“社区委员会”都大力吸纳了辖区内一些有资源单位的负责人（比如各类医院、学校、大型超市等），却很少吸纳社会组织的负责人。
由此可见，当前在基层社区中实际上已经形成了一种上下有别的社会组织参与共治的制度环境。
制度设置与社会组织的行为取向
当前城市社区中社会组织所处的微观制度环境，既非简单的鼓励社会组织发展，也非一味的约束其活动，而是在不同层面给予了社会组织不同的制度预期：在多维的“制度丛”影响下，可以观察到社区社会组织复杂的行为取向。
1．参与公共服务的积极性不断提升，但其公共性并未同步提高
对于任何一个组织而言，资源的汲取都是最基本的组织存续条件：社区社会组织也不例外，它们需要活动场所、活动经费，更需要合法性的赋予？在项目化和基层政府公共服务外包日趋盛行的今天，通过承接公共服务而获得公共资源的支持，无疑是社会组织获得发展的重要路径之一。正是在这个背景下，近年来在许多地区基层社会中的社会组织参与公共服务的积极性在不断提升。
但如果我们藉此就断言这些社会组织的公共性水平也在同步提高，不免有陷入误判之虞。我们需要进一步思考，在当前部门预算制背景下，街镇层面以条线为主项目化购买服务机制对社会组织行为的多维影响。近年来，社会组织承接的各种社会服务和管理项目，主要是由民政、劳动、文教等条线部门设计出来的，而不是由代表社区整体利益和公共意见的共治机构（如社区代表大会、社区委员会）在广泛讨论、自下而上的意见汲取基础上形成的。通常，这些设计出来的项目强调技术操作的规范，承接项目的社会组织因为更注重与具体条线部门间建立联系，而忽略社区公共事务的讨论平台（如各类社区联席会议）的作用。由此带来的问题是：政府投入虽然不断增加，但社区公共空间被切割成一些彼此间较少关联的技术化项目；社会组织虽然完成了条线部门的项目要求，但自身的公共性却没有同步提高，甚至还削弱了其联结基层社会的能力。
2．组织间竞争性趋向日显，但自主性水平有限
当前，社区中的微观制度环境在很大程度卜加剧了社会组织之间的相互竞争。这是因为：分类配置资源的制度和公共服务项目化的制度安排，在实质上都鼓励社会组织间通过相互竞争，向公共管理部门发送出“我是最适合资助的组织”的信号，尤其是当基层政府以“公共服务招标”的形式在辖区范围内寻找有能力承担项目的社会组织时，这种竞争就变得越来越不可避免。围绕着各类竞技性竞赛（比如名目繁多的各类社区文体活动竞赛）和公共服务竞标， 《重视社会组织发展的微观制度环境——以上海城市社区为例(第2页)》
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