论司法独立与司法受制/龙宗智

利的冲突与协调》，《中国律师》1998年第4、5期。）可见，强调法院独立，乃环境和条件使然。

其二，系技术独立而非政治独立。我国宪法和法律并未肯定司法机关在国家基本权力结构中的独立。因为我们国家结构形式上，实行人大监督下的一府两院制。司法机关相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系。司法官员受人大任免，司法机关对人大报告工作并接受其监督。在实质的权力关系上，所有国家机关必须接受执政党——中国共产党的领导，司法机关与司法工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但司法机关并不享有政治结构上即国家权力关系上的独立，这应无疑义。宪法和法律只是肯定了司法机关在行使其职权时的某种独立性，实即司法程序中的技术性独立。这突出显示了我国司法独立的基本样态。

其三，系有限独立而非充分独立。即使就技术性而言，这种独立也不能不是十分有限的。这种有限性主要是因为，技术独立对政治独立存在一种依存关系，如果没有国家体制上的独立性，在司法程序中也很难完全避免非程序化的干预。因为对司法机关具有上位关系的权力实体可能利用直接指导、人事任免、经济控制等权力来通过司法机关贯彻其意志。虽然这些权力实体可以自我抑制，力图避免非程序性干预，但缺乏体制约束的自我抑制不一定是始终有效的，尤其在那些重大、敏感的刑、民案件中。除了这种具有根本意义的体制性制约，我国当前的司法独立还受到其他几个方面的限制，从而造成其独立的程度十分有限。

一是司法的体制造成的障碍。我国宪法和法律规定，检察机关是法律监督机关，负有审判监督的职责。这种监督的方式和程度虽然受到法律的严格制约，而且目前看也有弱化趋势，但毕竟与法院形成一种监督上的上位与下位关系。而且就刑事案件办理，宪法和法律规定公、检、法三机关之间实行互相配合、互相制约，这种平等的配合制约关系，使得以审判至上为前提的司法独立难以有效贯彻。

二是经济保障不足且财政供应体制不顺。法官的待遇低，在司法活动中可能获得的非法利益与其合法收入相比诱惑太大，易于影响其廉洁与公正，也使司法独立受到损害。而且法院经费受政府的制约，它有时难以避免“手捧帽子向自己的当事人乞讨”的尴尬。

三是法官资质与身份保障不够。虽然近有法官法的颁布以提高法官素质，但总的看，由于法官与一般公务员无明显区别，进入标准不高，资质要求不严，大量法官无论就其业务能力还是就其精神品格都难以做到独立而公正地行使司法权。法院不得不以行政性的院、庭长指导与审委会研究决定等实质上为非程序性的方法来提高司法公正的程度，而这种行政性司法管理方式的运用，使得司法独立即法官独立这一根本性的设定受到破坏。

由于上述因素的影响，当前在司法活动中司法不独立并由此而影响司法公正的情况较为突出。表现在：1.地方保护主义。由于法院受地方辖制，实践中可能成为实现地方利益的工具。2.以权代法，以言代法。尤其是遇到一些利益损益突出、影响大或者有其他因素介入的案件，某些掌权人物出于这样那样的考虑，于法不顾，直接干预司法或施加压力要贯彻其意志。3.办“金钱案”、“人情案”，司法活动中的腐败现象突出。由于缺乏独立的能力和独立的品格，司法官员可能因利诱腐蚀而在实际上出卖司法权。这方面的情况已到了不能不下大力气予以整顿的时候了。

四、在司法独立与司法责任之间求得平衡

中国的司法处于一种比较尴尬的境地，这种尴尬性表现之一：司法公正需要司法独立，然而由于法院理性不足，其独立性又应当受到相当的限制；表现之二：司法公正需要司法独立，但因各方面的限制，这一要求又不能短期内实现。如何解决这一难题？在现有基本条件的限制下，我们认为，只能采取一种办法：在全面改善司法状况的同时，为中国的司法制度提供“最低限度”的独立性保障，以维护最基本的司法公正要求。司法独立可以“先走一步”，同时尽可能地寻求制度与实务的真正而又确有成效的改善，并为进一步的改革提供基础，创造条件。这种独立性保障，最基本的有三点：

1.改革法院体制，摆脱或限制地方保护主义的影响。在我国，因司法不独立而严重损害司法公正的一个重要原因是地方保护和部门保护。由于司法机关对区域党政机关存在的那种人为的人身和财产依附关系，致使司法机关缺乏基本的独立性保障，因而无法形成司法公正所必需的抗干扰机制。地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。而且由于地方保护主义和部门保护主义作祟，加上现行经费管理上的弊端，审判活动的价值取向上带有明显的功利化趋向，“利益驱动”成为又一无法自我克服的体制性病态。为克服弊病，有的同志提出设立跨行政地区的独立司法区域。（注：沈德咏：《为中国司法体制问诊切脉》一文（见《中国律师》1997年第7期）对此有精辟分析和建议，沈文提出三种方案，其中上策为建立“独立司法区”，重新设置基层和中级法院；常克义撰文：《也谈司法体制改革》（《中国律师》1998年6期），提出在现有四级法院设置不变的情况下，在全国设立大区分院，专门负责跨省的上诉案；在省内设立小区分院，专门负责跨地区上

诉案。两种方案均不失为对症下药之良方，但实现起来均有一定难度，具体如何实施，尚可进一步研究。但体制不改，司法公正终难实现。）这是在目前基本的体制结构没有大的变化的情况下，克服地方保护主义的一种积极建议，值得认真研究考证其合理性与可行性。如适当，应选择方式较快付诸实行。

2.改革法官制度，培育崇高的法官和理性的法院。崇高的法官意味着人格、学识与权威的三位一体，只有这样的法官，才有可能为忠实于法律而独立特行。如前所述，理性的法院，是指法院具备一种“形式的合理性”。一个理性的法院，才可能在其司法决定中体现实质公正，同时它意味着一种能够为外界所认可的形式公正，由此而能在它争取独立性的斗争中获得普遍的社会支持包括政治支援。由于制度的背景以及各方面条件的限制，在法官素质和法院理性的塑造上，一蹴而就的急于求成是不现实的，但是为求基本的司法公正，当前必须在这方面作出相当努力。例如，严格法官任免条件和程序，提高对法官任职的要求，同时提高法官待遇；减少法官员额、增加司法事务官员，使法官逐步“大法官化”、“精英化”，这样即可提高法官素质，又可增强司法的统一性。

3.调整政治与司法的关系，实现政治影响的程序化与合理化。在一种一元化的政治格局中，政治权力与司法权的关系是一个值得研究和有待解决的问题。其中涉及两个突出问题。一是两种权力合理边界的划定，二是政治权力对司法影响的程度与方式。就划界问题，根据实际的经验与理性的分析，在我国目前的具体条件下，可以划定：政治权力不干涉具体的案件处理，同时司法权只处理构成具体案件的个别事件，而不干预政治决策。然而在我国，司法的独立有较大的相对性。政治权力不可避免地将以某种方式在某种程度上影响司法。为保障司法公正，这种影响应当限于一种间接影响和间接干预。其方式为：一、对司法官员任免，在尊重司法官员任免制的自身规律并遵守有关法律（如法官法）的情况下有一定权力；二、为贯彻政党的路线、方针、政策，对司法机关的司法活动进行非个案性地工作指导，其方式是阶段性的要求、监督和状况检讨；三、通过教育和执行纪律等方式，维护司法纲纪；四、对个别特殊的影响重大的而且需要地方党政从当地的全局提出意见的案件，可以向司法机关指陈各种相关因素和利弊，以有助其妥当处理。然而，由于这可能涉及个案干预，为保证司法的独立与公正，对这种情况应当作出进一步的程序限定。即建立党政与司法机关“情况通报制度”，严格限制个案范围，只适用于个别特殊案件，规定出席人员（如司法方面，除行政领导外，主办法官也应参加）建立专门记录备查，以及限定谈话内容，禁止直接确定判决内容等。通过这种方式，保证政治影响的程序化与合理化。

在加强司法独立的同时也应当看到，司法独立是一个渐进的过程，中国的司法独立与司法公正也需要一个“训育”时期。在这个时期中，可以适当

《论司法独立与司法受制/龙宗智(第3页)》