对人民法院实行垂直管理的理性思考/朱向阳法律论文网

对人民法院实行垂直管理的理性思考


随着我国民主与法制进程的加快，依法治国方略日渐深入人心。为了适应新形势发展的需要，为了构建我国加入WTO后与之适应的完善的法制体系，人民法院响亮提出了“提高司法效率，追求司法公正”的最高目标，并为之而进行了一系列的内部改革。纵观近期各地法院进行的审判长选任，明确合议庭职责，强化法官风险责任，加大案件执行力度等方方面面的改革举措，勿容置疑地在提高办案质量和效率方面收到了明显的效果。但笔者认为，如果不对现行法院外部的管理体制“开刀”，即使对法院内部的管理进行大刀阔斧地改革，其结果是滞后的外部环境会严重制约法院内部的改革进程，从而导致人民法院“追求司法公正”的目标收效甚微。鉴此，本文试从法院现行管理模式的弊端为契点，提出人民法院实行垂直管理的初步构想。
一、依法治国方略对人民法院寄予厚望
党的十五大明确提出依法治国方略，是对人治的摒弃，对法治的肯定。对依法治国的内涵，江总书记在“十五大”报告中作出了这样的诠释：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”仔细品味这一句话，共有五个：“法”字，其实质就是民主的制度化和法律化。邓小平指出：“我们要在全国实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”。也就是说一切活动，即依法治国的主体（广大人民群众和国家机关）的一切活动，都必须做到“有法可依，执法必严，违法必究”。其核心就是严格依法办事，树立法律在国家和社会生活中的极大权威性。人民法院作为国家的审判机关，属依法治国管理层次的主体，通过受理审结、执行大量的刑事、民事、行政、执行案件，打击犯罪分子，最大限度地保护国家、集体、个人合法权益不受侵犯，维护法律的极大权威性，确保社会长治久安，为经济建设保驾护航。所以，在依法治国的进程中，党和人民对人民法院寄予厚望，人民群众总是希望人民法院独立行使审判权，总是希望通过公正透明的审判活动，使正义得到伸张，邪恶得到惩治，合法权益得到保护，在安定团结的环境里同呼吸，求发展。
二、目前法院分级管理的弊端
一方面，人民群众的期望值是：当他们的合法权益受到侵犯时，把法律视为自己的“保护神”。但另一方面，由于受执法环境的制约，特别是受管理体制的制约，人民法院作为执行法律的审判机关，在案件的受理、审结、执行等环节有时不得不三思而“判”，三思而“执”，法律的威严和公正被“打折”，成为久治难愈的“老毛病”。这里所讲的管理体制是指法院外部司法管理体制：即分级管理和垂直管理。众所周知，目前法院实行的是分级管理体制，即最高法院、高级法院、中级法院、基层法院按级别高低，隶属中央级、省级、县级党委领导，法院领导由同级党委挑选和管理，由同级人大选举任免，法院的人财物由同级财政部门掌管。多少年来，分级管理体制日复一日地运行，法院以追求办案质量和工作效率的的内部改革一浪高过一浪。但是随着改革的不断深入和形势的发展，法院分级管理的弊端日益凸现，主要体现在以下几个方面：
（一）分级管理滋生地方保护主义和部门保护主义
在分级管理体制中，地方政府同人民法院有人说是“锅”和“碗”的关系，也有人说是“哥”和“弟”的关系：“锅”比“碗”大，“弟”比“哥”小。在司法活动中“端人家的碗，受人家的管”、“弟弟要看哥哥脸色行事”也变得自然而然。在案件的受理、裁判、执行不得不权衡斟酌，要向有关部门多请示、多汇报。于是，人民法院，或者说地方法院就变成了地方的法院。有些部门和领导以服务地方经济为由，干预法院的办案，以言代法，以权代法现象普遍存在，我们把这种权力视为地方保护主义和部门保护主义的保护伞一点也不夸张。在审判实践中，一些地方领导出于维护本地区利益为目的，置国家法律和案件事实而不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作以“指导”为名，就某一案件而言，是否受理，怎样审结（是判决还是调解，怎样执行等环节），要求法院向其汇报指示，法院难以抵制地方官员的压力，从而导致执法不公。比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，对涉及本地当事人的案件则争夺管辖权；对外地法院到本地的执行工作消极配合，对外地当事人胜诉的判决和调解，不予执行甚至刁难，由于地方保护主义和部门保护主义作怪，导致本地当事人不愿到外地打官司，即使理直气壮胜诉，也对执行不到位无可奈何，“赢了官司赔了钱”大有人在。这种现象的存在，严重地破坏了我国社会主义市场经济的健康有序发展，统一的市场将被分割和垄断，同时也严重破坏了法制的统一，损害了法院的形象，动摇了人民群众对审判制度的依赖。
（二）分级管理破坏法律的尊严
法律应该是至高无上的。按宪法规定：人民法院独立行使审判权，不受任何外界干扰。但地方法院的“帽子”、“车子”、“票子”都掌握在地方官员手中，不受外界干扰变成一句空话。目前，法院的组织关系，人事管理、办案经费、干警的福利待遇等，均由地方管理。有些时候，法院只能服从地方利益的“大局”，难以服从宪法和法律这个“大局”。要实现“中立、平等、透明、公正、独立，文明”的现代司法观念，以下三个条件缺一不少，一是独立审判，法官除向法律负责外不向任何机关和领导负责，正如马克思所言：“法官除了法律没有别的上司”；二是只接受监督不接受命令；三是建立完善错案追究制，无情淘汰循私枉法、素质低下的法官。目前法院的分级管理体制，实质上就是法律权威与个人权威并存的体制。所谓法律权威是指法律在一个社会中居于至高无上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和广泛的认同；法律在调控社会生活方面发挥基础和主导的作用，其他社会规范在法律的统帅下发挥作用。法律的权威性要求任何政党、团体、国家机关和个人都必须服从法律。法律的权威性要求权力必须以法律为依据，来源于法律，并依法行使。树立法律的权威，就是要消除任何不受法律限制的权力，形成法律支配权力的权力运行秩序。所谓个人权威是指某个人或某个组织中的个人因其手中掌握的权力，所处的地位，或对社会和组织所作出的杰出贡献以及他个人的品格和才能，而对社会、国家事务或组织内部事务享有的绝对的决断权和影响力。法律权威是一种制度的权威，而个人权威是一种角色的权威。法律的权威和个人的权威是截然对立的两种权威，在同一社会形态中两者不可能同时并存。而法院分级管理中暴露出来的个人权威与法律权威的碰撞，直接导致一些地方领导擅自行使个人权威，公然置法律权威于不顾，或制订各种土政策，支持、包庇、纵容本地违法犯罪行为，或以各种借口不执行人民法院生效法律文书，同时也导致一些执法机关把执法与经济利益挂钩，大搞利益驱动，对有利可图的案件争着办，对无利可图的案件无人办，极大地影响了法

律的全面贯彻和执行。法律制定出来而得不到有效的实施，其危害性比没有法律更甚，如果人民群众不把法律视为神圣，不去自觉维护法律的尊严，他们可能会参与各种帮派、邪教活动，通过非法渠道解决纠纷，制造事端，走上违法犯罪道路，甚至被反动势力所利用，拉帮结派，像FLG邪教组织一样，灭绝人性，制造惨案，颠履人民民主专政，破坏来之不易的安定团结的大好政治局面。这种法律信任危机绝不是危言耸听，应该引起我们党和政府的高度警惕和重视。
（三）分级管理导致法院管理行政化
法院是审判机关，不是行政单位，有其相当的地位。法律明确规定：法院、检察院是我国的司法机关，公安机关具有行政机关和司法机关双重身份。现实中感到无奈的是，法院不光是视为行政单位，而且还被行政管理。首先在法官的任命上，除少数法官由国家任命外，大部分由地方任命，削弱了法官的地位。从世界各国来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命，国家任命的法官的主体地位较高，有利于法官增强

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