行政诉讼中的抽象与具体行政行为区分标准探微

的，尽管它对抽象与具体行政行为的差异讲得深刻、生动，但它在实践中是很难判断和操作的。理论来源于实践并指导、应用于实践，理论只有在应用中方能显示其价值，而如果理论无法应用于实践，这无异于无源之水、无本之木，是没有多大意义的。
4、主体身份特征说。该说认为，行为对象主体固有的身份特征才是主体特定化、个别化的根本所在。此主体之所以区别于彼主体，完全是由于此主体自身固有的属性、特征。人们能够把张三、李四区分开来是因为张三有不同于李四的个别特征。而人们的某项行为能够区分张三、李四的时候，该项行为就是把张三的个别特征作为行为适用的标准，这才是认识特定的基础。这种行为与适用对象固有个别特征的联系，使该行为成了所谓的具体行政行为；而行政行为与所适用的对象之间，没有这种与个别特征的联系而只有类别特征联系的时候，该行政行为的适用对象就是具有或符合类别特征的一类或全部主体，构成抽象行政行为。
该观点以行为对象主体的个别特征和类别特征来区分具体与抽象行政行为仍然是难以划分的，在实践中会遇到难以自圆其说之处。如某市政府发布了一个拆迁决定，要求在本市某一街区内的居民于某日迁出该区域。如果按主体身份特征说来分析，该街区内的所有人是具有类属特征的，他们都属同一类属的人，而不是专门针对张三、李四的，那么该决定是抽象行政行为，显然是难以令人信服的。
5、能否直接适用标准说。即“看行政行为能否有直接进入执行过程，一个具体行政行力具有直接的执行力，而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程”，也就是说，“抽象行政行为对其对象（可以是特定对象，也可能是不特定对象，这并非为抽象行政与具体行政行为的区别标志）的权利义务仅是在法律条文上设置一般的模式，只是一种可能性但尚未发生实际的后果；而具体行政行为对相对人权利义务的影响是实际存在的，是已造成现实后果的”。
笔者认为，该观点避开抽象与具体行政行为的根本特点不谈，而另辟蹊径，试图达到“柳暗花明又一村”的效果，看似效果容易区分，实则难以区分。
（1）“把抽象行政行为看作是为法律关系产生、变更、消灭提供前提与可能的说法是有问题的，例如交通法规、规章中规定的交通规则，是每个行人行走、车辆行驶过程中必须现实遵守的，是有法律约束力的，而不是什么可能与前提，至于违反交通规则引起的处罚关系，是另一个法律关系问题，而不是前一个法律关系的实现，所以说，抽象行政行为与具体行政行为一样要产生现实的、直接的法律约束力。比如某市政府规定每个干部每月交几元钱作为什么基金的时候，则在创设某种关系，但同时也直接对每一位主体产生法律上的现实效力，直接扣除行为是它的执行行为，正是实现前述法律效力行为的体现，我们不能把执行甚至强制执行行为看作是直接的、现实的效力”。
（2）即使抽象行政行为不能直接适用，不直接产生效力，而具体行政行为能直接适用，能直接产生效力的假设是成立的，但由于能否直接适用标准，避开了抽象与具体行政行为的本质特点而偷换言他，我们对据此标准而得以区分的结果之纯正性是持怀疑态度的，正如为了区分男人与女人不是依据性别而是凭借诸如头发、衣着等标准一样，这是不能从根本上区别抽象与具体行政行为的。
三、笔者的观点：权力、区域标准说
抽象行政行为是针对不特定的对象（人）作出的行为，具体行政行为是针对特定的对象（人）作出的行政行为，可见区分抽象与具体行政行为的关键所在是行为对象的特定与否。
我们知道，特定不特定是相对而言，相比较而存在的，任何事物在一定条件下既可表现为特定，又会表现为不特定，关键是要看其选择的参照范围和标准。我们认为，特定是整体中的局部、部分，它相对于整体而言，是特定的、具体的；不特定是就整体、全部而言的，正因为是整体、全部而非部分、局部，所以才显得不特定。比如就某市辖区来说，此区的居民相对于整个某市来说是局部的、部分的、特定的、具体的；而相对于某区来说，这些居民却代表着整体、全部，是不特定的、抽象的。可见，我们在探讨区分特定与不特定时应当选择一个固定不变的参照系，来衡量、判断处于不断变化中的行为对象的特定与否。需要说明的是，我们所讲的行为对象的特定与否并非与对象数量多少成正比，它不是指主体对象的数量多少，也不是用主体对象能否可计量来衡量的，“因为主体的数量只反映行为与主体联系以后的客观结果，并不代表该行为与主体的联系形式，任何行为针对适用的对象都是可计算的，数量多少只是通常情况下的表象，不代表也不能代表抽象行为与具体行政行为的本质特征，就具体到某一行政行为而言，具体行政对象实际上比抽象行政行为的对象还要多，这是完全可能的。”
从本质说，行政行为是行政主体行使行政职权的结果，可以说行政职权是行政行为的基础和本源，行政职权是行政主体行政管理的资格和权能，它“一般涉及五个方面的内容：职权名目、职权系属、职权方式、职权界限、职权对象……职权对象是行政权力所向的对象，即权力指向谁的问题”。据此，我们可将行政行为针对的对象特定与否转化为行政对象特定与否。而我们要判断权力对象特定与否只能在权力作用的范围（即行政权限）内判断。行政权限可分为地域权限、时间权限、事务权限、层级权限。我认为，真正对权力对象特定与否有意义的是地域权限，即行政职权适用、作用的行政区域。因为首先，行政区域（即行政区划）是国家为了便于管理而将其领土划分为若干个不同层次的区域，并设立相应国家机关对其进行管理。一定的行政区域都有一定行政机关与之相对应，并且行政机关的权力范围大小是与地域大小相适用的，据此，我们可以行政权作用地域的大小及整体与局部关系来衡量行政权作用对象的特定与否。其次，地域标准是一个标固定准，我们以相对静止、固定不变的地域为标准来判断生活工作于其上的行为对象的特定与不特定也是容易做到的。
综上所述，笔者认为抽象行政行为是行政主体针对其全部管辖地域内的对象作出具有普遍约束力的行为；具体行政行为是行政主体针对其部分管辖地域内的对象作出的有特定约束力的行为。例如某市政府决定全市的的企业都要交纳一万元，对于这一决定，由于市政府针对其管辖范围内的所有

企业作出，是整体的、全部的、不特定的对象，从而是抽象行政行为。而如果某市政府决定某市辖区所有企业都要交纳一万元的话，由于该区只是某市的一个区，因而某市政府的决定只针对其管辖区域的部分、局部的企业而言，因而对象是特定的，从而这是具体行政行为。
总之，行政行为之作出最终是基于行政权行使的，把握住了行政权标准，就把握了区分抽象与具体行政行为的实质。一般的行政决定、命令都明确地规定了权力作用的范围，所以我们是易于判断该行为抽象还是具体的；而有一些规定基于“立法”技术的考虑，并未明确指出其作用的范围，这就需要我们用理性来判断。例如某市政府规定某某路两旁严禁摆摊设点。对于这一规定而言，其并未指出该规定适用的范围，并且还表述出了一个易于迷惑人的特定、具体地点——某某路，但我们可以挖掘出其隐含的作用范围，即某市内所有人都不能在该路两旁设点。可见，这一决定是针对某市这个地域范围内所有人的，可见这是一个抽象行政行为。

《行政诉讼中的抽象与具体行政行为区分标准探微(第2页)》