从法学视角看供热取暖制度的改革
况且，虽然在新建建筑物推行“一户一阀”容易做到，但将原有的建筑物全部改造成“一户一阀”，则有一个可行性的问题。因为这种改造将要投入相当数目的资金，而且将会因破坏原有的装修，给一些用户造成资金损失。这些资金由政府负担还是由用户负担或是由两方来分担？不可否认，有的地区，政府可能负担得起，有的住户可能负担得起并愿意进行改造。但并不是所有的地方政府都能负担得起，所有的住户都负担得起并愿意进行改造。根据这种情况，国家至少在短期内就不可能通过法律对原有建筑物强制推行“一户一阀”改造。现在的供热取暖制度改革也不能不面对这一问题。
三、供热取暖制度改革的设想
根据上述对供热取暖法律关系的认识，针对当前对供热取暖关系的认识误区及改革难点，结合其他领域的改革经验，笔者提出以下改革设想：
㈠改革的基本思路：变按供热量计费为按取暖人实际享受到的室温计费。现在论者及决策者所设想的“分户计量”、“按用热量付费”并不错。造成用热量计算复杂的改革难点的，是按供热量计费的计量方式不科学。取暖方要享受的是舒适的室温，调整供热取暖关系就是要使取暖方所享受的室温与其所付出的取暖费之间建立起对应关系：要享受较高的室温，就相应地多付费；要少付费，室温就得相应地降低。我们绞尽脑汁地考虑按面积计费与按实际供热量计费的比例，考虑不同住户的位置、朝向、邻居室温以修正其供热计量与计费的关系，目的也是为了建立住户室温与其付费间的对应关系。供热量与室温是不对应的，因而与付费也是不可能对应的。某些住户虽然供热量多、付费多，但室温不一定高，因为有部分热量由于某种原因流失了，该部分住户并没有实际得到；某些住户虽然供热量少、付费少，但室温不一定低，因为该部分住户的住房热量流失相对较少。
这样看来，与其通过供热计量再经过复杂的计算以建立室温与付费的对应关系，倒不如舍弃这种计量方式，改以直接计量室温，直接按室温计费，直接建立室温与付费的对应关系。具体做法是：
1．先研发出一种能够自动记录一个取暖期全部室温情况的记录表，放置在住户的各个厅室内的适当位置，该表能够自动记录供暖期间任何时间的室温，并能在取暖期内的任何时候，计算并显示出该取暖期供热以来的平均室温。如果此表能够自动控制所处厅室的进热管阀门为最好。如果此表不能自动控制阀门，则可在各厅室散热器的进热管处分别安装手动阀门，以控制室温。
2．由法律规定不同气候区内取暖费起算的室温标准，再由当地物价部门通过法定程序确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度每平方米使用面积的收费标准，或曰热能价格（元/平方米度）。取暖费的计算公式是：房屋使用面积×（平均室温－取暖费起算室温）×热能价格。比如：如果法律规定某气候区内取暖费起算的室温标准为摄氏2度，该气候区内某一政府物价部门确定的热能价格是1.25元，那么，一个有60平方米使用面积的住户，当他取暖期内的平均室温为摄氏18度时，他在这个取暖期内应交的取暖费为：60平方米×（18度－2度）×1.25元＝1,200元。如果有一个取暖期他关掉了住房内全部阀门，他的室温记录表上的平均室温读数是12度，那么他在这一取暖期内应交的取暖费则是：60平方米×（12度－2度）×1.25元＝750元。
3．对不能实行一户一阀控制的建筑物，由法律规定供热必须要达到的最低室温标准，并规定在此类建筑物内热量流失较多的几处厅室适当位置（可由供热方与取暖方代表共同确定）安装室温记录表，以对供热是否达到法定标准及未达到法定标准的程度做一记载。只要室温记录表记载的室温达到了法定供热标准，该建筑物内的任何一个业主或房屋使用人就应当按法定最低室温交付取暖费。取暖费的计算公式是：房屋使用面积×（法定最低室温－取暖费起算室温）×热量价格。
这一思路与按供热量计费相比的优势在于：
1．适应了热能这一商品的特殊性，避开了按供热量计费的复杂性，能够较好地实现供热取暖合同关系的公平，便于操作、管理。
2．较好地解决了尚不能进行一户一阀改造的建筑物的供热方与取暖方的矛盾。
3．成本较低。
㈡尽快制定出科学的、反映供热取暖关系内在规律的供热取暖条例。德国建筑物内的温度总能保持舒适宜人，就是因为他们“有一个在1989年德国联邦经济部和建设部共同颁布的条例，这个条例如同一个细致入微的老保姆，十几年来一直忠实地照料着人们”。我们要想实现供热付费的有条不紊、室温的舒适宜人，也需要有这样一个老保姆。针对我国法律的制定与实施情况，供热取暖条例应当确定以下内容：
1．确定供热企业应具备的条件，确定取暖方包括房屋业主和房屋使用人。
2．确定不同气候区取暖费起算的室温标准，确定供热的最低室温标准。
3．确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度、每平方米使用面积收费标准的确定程序，也即热能价格的确定程序。
4．确定供热方收取取暖费的程序、期限。
5．确定供热方供热达不到标准的违约责任、确定取暖方逾期交付取暖费的违约责任。违约责任应以抵销违约行为对供热取暖关系的危害为限。以供热方供热达不到标准为例，应规定每降低1摄氏度小时，应向取暖方偿付占总取暖费一定比例的违约金。这一点最为重要，它是我国立法中容易忽略的，但却是法规则本质属性的的体现。只有反映法规则的这一本质属性，才能最大限度地发挥法律调整社会生活的功效。
6．确定供热取暖合同订立、转让的程序及与房屋买卖、租赁合同的同步关系。
7．确定供热取暖合同的主要内容。
8．确定供热制度与社会保障制度的衔接，保障生活水平低于一定标准的住户能够享受供热。
9．确定各有关管理部门的职责和权限，及不严格履行职责、超越权限所应承担的具体法律责任。
㈢供热取暖制度的改革方式。建设部等八部委局二○○三年七月二十一日在印发的《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“坚持在国家统一政策目标指导下，地方因地制宜、分别决策”的“供热体制改革试点的基本原则”；还在印发这个意见的通知中说：“‘三北地区’各省、自治区、直
辖市人民政府要选择不同规模的、有典型代表性的城市（区）进行试点，并切实加强对试点工作的领导。”这种改革方式，实际上是在走其他领域改革中任意试点、任意改革、改革权分散行使、无程序改革、无时间表改革的老路。
供热取暖制度的改革如要以较小的成本获得较大的成功，必须要走依法试点、依法改革、统一改革、按程序和时间表改革的新路。具体来说，这种改革方式应按以下顺序进行：
1．由国务院挑选全国优秀的专业研究人才，其中包括政治学、法学、社会学、环保学、系统科学及供热技术等方面的专家，成立供热取暖改革软科学研究课题组，由课题组进行调查、搜集资料，吸收现有的有关研究成果，起草两个供热取暖制度改革试点法规，交由国务院讨论、比较、选择、补正，最后通过并颁布一个试点法规，在科学选定的有代表性的试点城市试行。试点法规应确定试点期间和程序。不允许分散试点、任意试点、无期限试点、分散人才资源。
2．课题组分成两个小组，分头对试点情况进行追踪研究，发现、预测全面改革后可能出现的问题，提出解决的方案。在此基础上分别制定出两套供热取暖制度改革的整体方案。该整体方案应包括：新的供热取暖制度模式，新旧制度转换的程序和时间，违反这种程序和拖延改革，各有关部门应承担的责任。
3．由两个小组分别将各自的改革总体方案表现为条例草案。
4．在广泛征求意见的基础上，由国务院讨论、比较、选择、补正条例草案，最后制定、颁布条例，“三北”地区再依照条例规定的程序和时间推行新的供热取暖模式。
按照系统法学中法规则和法律的概念，我国现在并不是没有供热取暖方面的法规则或法律，只是这些法律不科学、不明确和不完备。因此，供热取暖制度的改革，实质上是对供热取暖法律的修改、完善，使之科学化、明确化和完备化。为了实现供热取暖法律科学化、明确化和完备化的目标，首先要深化对供热取暖关系内在规
《从法学视角看供热取暖制度的改革(第2页)》
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