民行监督在立法思路上应实现“三个转变”/张志华法律论文网

民行监督在立法思路上应实现“三个转变”

张志华、郭小锋
（北京市顺义区人民检察院，北京101300）

【内容提要】：以检察机关作为法律监督机关为本文研究的切入点，以强化检察机关民事行政检察监督为研究主旨，以当前立法现状以及法学理论的不足为研究导向，多层次、多视角、多方面进行深入分析和论证，进而提出民行监督在立法思路上应实现“三个转变”，即在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变，在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变;在监督途径上，实现由规定统一的上级院抗诉向规定上级和同级院抗诉并重，注重监督效率的转变。
【关键字】：民行 检察监督 抗诉 再审 转变


民事行政检察工作，是国家赋予人民检察院法律监督职能的重要组成部分，是人民检察院依法行使检察职权的重要内容。随着我国市场经济的发展和加入世界贸易组织，对民行监督提出了更高的要求，笔者认为民行工作要与时俱进，就必须不断更新观念。在民行监督的立法思路上，应努力实现三个转变。即：在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变，在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变；在监督途径上，实现由规定统一的上级院抗诉向规定上级和同级院抗诉并重，注重监督效率的转变。
一、在监督内容上，实现由规定简单的纠正错误判决、裁定向规定实体监督和程序监督并重，全面维护司法公正的转变
全面维护司法公正，就要坚持实体监督和程序监督并重。有错必纠是实现司法公正的一条重要原则，而实现司法公正要靠科学、公正、严密的程序作保障。在立法规定和现实司法工作中，存在“重实体监督、轻程序监督”的现象，笔者认为有必要在立法思路上加以探讨和研究：
（一）从民诉法对提起再审的条件看，现行民诉法对申请再审的规定不科学。根据我国现行法律规定，不论任何人违反法律，都应当平等地受到追究。但是，对公民提起民事再审理由的规定，就使有法必依大打折扣。民诉法规定：“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，检察院应当抗诉，当事人可以申请再审”。法院系国家司法机关，若司法机关和司法人员在司法过程中违反了法律，不论是实体法还是程序法，其社会危害性是不言而喻的，也是必须纠正的。而立法却把“法院违反法定程序”和“可能影响案件正确裁判”揉在一起，在内容上有失法律的公平公正，既有执法不严之嫌，也有授违法不究之柄；在表述形式上也是不科学的，此规定的前提是法院违反法定程序，却用“可能”这一尚不能确定的动词来进行判断，得出的结论自然是不适当的。修改该法条的思路是，只采用该法条前半部分，即“人民法院违反法定程序，检察院应当抗诉，当事人有权申请再审”。
（二）从民诉法对申请再审的审查程序看，对当事人再审申请的审查规定的过于笼统。我国民诉法规定了当事人有权申请再审，但却未进一步规定具体的受理、审查程序，以致司法实践中对这一过程各行其是，随意性极大。致使一系列的诉讼原则和制度在这一审查程序中未能得以贯彻执行，侵犯了当事人的合法权利，甚至导致再审程序难以进入。解决以上弊端的思路是，依靠立法来规定明确的审查程序和制度，应在立法中明确规定以下内容：再审申请的受理部门；当事人的再审申请应抄送检察院，以便检察院实施监督；受理部门对每一再审申请及所有申请材料必须登记归类；实行回避制度，受理部门不得将再审申请及有关材料转交或变相转交作出原生效裁判的部门；审查人员应认真听取各方陈述，保障双方当事人的合法诉讼权利；不论是否受理，必须书面答复，尤其是审查合议后决定不予受理的，要说明具体理由，以利于当事人服判息诉。同时，还应规定当事人符合法定条件有权向上一级法院申诉。
（三）从民诉法对再审申请的审理过程的规定看，缺少公开性。司法权要有公信力，关键就在于公开审判。现行民诉法规定，再审案件原来是第一审案件依照第一审程序审判，除依法不公开审理的案件外，其他案件都应公开审理；原来是第二审的案件，依照第二审程序审理，经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以进行判决。这就为不公开审理再审案件打开了方便之门。为何终审不能终？除了暴露出一些法官素质不佳外，也说明再审程序的具体设置欠科学。否则，当事人岂敢不断挑战终审判决？但是长此下去，势必影响法制权威。为了使再审具有公开性，笔者认为应在民诉法中设立详细的再审理由，明确各级法院的再审管辖权限，强调再审必须公开审判，确保当事人的各项诉讼权利，明确检察院在再审中的法律地位及具体职责，在一系列具体的程序、制度的指引、规范和保障下，再审“终审难终”的现象可望消失，再审裁判的终审法律地位才能真正确立。
二、在监督方式上，实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的转变
检察机关对民事行政诉讼监督应该是全面、有效的监督，应当包括提起诉讼、参加诉讼、提出抗诉、监督执行等环节，如果缺少了其中任何一个环节，检察机关对民事诉讼的法律监督职责就无法充分完整地体现。结合我国的实际情况，我国立法也应从不同方面体现对民事行政诉讼的直接监督，有效地防止和纠正民事行政诉讼中的违法行为，达到维护诉讼公正和保护国家、社会重大民事利益的目的。
（一）应启动重大民事、行政案件公诉制度。重大民事、行政案件公诉是指检察机关在法定情况下，基于法律监督职能，代表国家将一定种类民事、行政案件提交人民法院审判，以追究违法者的法律责任，保护国家和社会公共利益的制度。我国现今的司法实践并未启动重大民事、行政案件公诉，而涉及侵犯国家和社会公共利益的违法行为却时有发生。因此，启动重大民事、行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在重大国家和公共利益受到损害且无其他途径可救济的条件下，应准许其代表国家提起诉讼。这种诉权的最大特点就在于它是一种国家诉权，只能由检察机关行使。例如：对造成国有资产流失的重大案件，对破坏自然资源和环境的重大违法案件均可由检察机关代表国家提起公诉。
（二）应参与重大民事诉讼的全过程。检察机关参与重大民事诉讼全过程，其目的在于：监督审判人员的审判行为，防止审判违反法定程序，有利于今后对已生效但有法定抗诉事由的案件提起抗诉或查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关在参与重大民事诉讼过程中应注意以下几个问题：1、人民法院开庭审理案件之前应将开庭的日期、地点及案由等情况通知人民检察院，以便于人民检察院做好派员出庭的准备。2、检察机关派员出席法庭、检察人员履行法律监督的职能，除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在

法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥，更不能对法官裁判案件施加影响，即不能妨碍司法独立。3、参与诉讼案件的范围应依法确定，建议赋予检察机关享有参加民事诉讼的权力，以便建立对审判活动进行监督的开放性体系，填补检察监督的空白，排除审判人员违法裁判的侥幸心理。检察机关通过参与民事诉讼案件，达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。4、检察机关参与民事行政诉讼应以涉及重大国家利益、公共利益的案件为重点，及时保护这些权益。
（三）应强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的唯一方式。人民检察院通过对人民法院错误的生效裁判提起抗诉的形式，对民事行政诉讼活动进行检察监督，这对保证国家法律的统一实施，维护当事人的合法权益已经起到积极的作用。但是由于立法规定的过于原则和笼统，造成了实际操作的种种困难。笔者认为，要使抗

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