普通行政征用理念及程序构筑——从一则医疗仪器搬运事件谈起
，征用主体以享有法律赋予的征用权力为要件，而执行主体一般是公安部门，即有实际的强制执行力的机关。而相对方可以是财产的所有者或关系人，如被征用房屋、车船的所有人、使用人、抵押权人等，也可以是具有劳动能力的公民。有了较为明确的范围，就可以用恒定与不可转化的眼光来认定主体和主体行为。
三．征用程序
程序问题是行政征用的核心，包括事前的调查、审批和命令发布；事中的执行程序和当事人异议；以及事后的补偿。程序理念的中心问题是：不在于公民是否有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利结果的时候，需要遵守一个公正程序35。
征用事关相对人的财产权，所以事先的调查和审批是不可或缺的环节。由于公益危险的紧迫性，所以在查审中无需也不可能听取和征求当事人的意见。尽管此与“公民有权利在合理时间以前得到通知”的程序原理有相违背之处，似有扩张行政之嫌，但在两个利益的衡量中我们显然会选择更为紧迫和重大者——公益。
查审之后是征用人以书面形式下达行政命令。当然，若是形势实在紧急以致书面下达命令也将陷于迟延，那么征用人可以在拟制命令的同时即执行征用，并采取口头命令方式，但征用人对此负有举证责任。命令中应当写明内容包括：征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等。这就保证了当事人了解行政机关的论点和根据的权利，那么是否有必要保障他辩护的权利呢？换句话说，是否应该设立一个听证的程序呢？我们认为，在此情形下，听证程序的展开显然属不必要之举，而且突发的危险必然牵涉行政机关的大量精力，事实上也无暇顾及听证事宜，由此原则上命令的决定和发布不适用听证程序。
但命令送达程序是不可少的，而且多在征用人执行的当时送达，此亦属依法行政的题中应有之义。至于执行人员有义务在执行中出示证件等实属常识，故于此不赘。
具体到事例中，公安机关在收到医院的求援后，可以通过调查选取离事发地较近的一家搬家公司，并书面通知其征用事宜，写明相关事项，尤其是对于公司搬运人员将不会被感染上非典的保证、补偿范围以及责任的承担，由此可以抑制一般民众的“恐非”心理，即使此钟心理未被克服，相对人提出异议，征用也造样进行，否则相对人应承担相应的责任，这体现了行政优益的原则。
四．补偿理论
在这一问题上主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、特别牺牲说、公用征收说、公平负担说等多种观点，其中特别牺牲说逐渐占据主导地位。该学说认为：国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则36。
根据特别牺牲说自然地引出“合理补偿”理论。所谓"合理补偿"，是指补偿数额与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当，这是公平正义观念的产物。此处所谓的“损失”包含直接损失和间接损失两类，前者指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，通常是财物被征用时的市价，目的在于回复被剥夺之权利，因此是客观价值的补偿，也称为“后果补偿37”。如事例中的被征用车辆的油费、司机的出车费、搬运工的劳务费都属此类；后者是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失。由于此类损害的不可计算性，各国一般都会给予估量的适当补偿，如日本就有生活权补偿、事业损失补偿、生活再建设补偿等细化的分类38。在事例中，该类补偿似乎也没有直接的显现，若我们假设车辆被征用后一般民众对该搬家公司产生恐惧之情，以为其工作人员在搬运过程中染上非典，均不敢与其发生业务，使得公司营业额直线下降，由此公司便有理由请求政府在其营业损失的限度内给予补偿，此处的补偿属于间接损失补偿。
五．救济手段
行政征用引起的纠纷，主要表现在两方面：一是征用行为是否合法引起的纠纷，主要包括征用主体、征用目的及程序等是否合法；二是因补偿问题引起的纠纷，有补偿费归属的纠纷和补偿费金额争议之分。对于以上纠纷引起的侵权行为，可以先申请行政复议，对复议裁决或决定不服，再向人民法院寻求救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。事例中的搬家公司若在事后就上述问题有不服的，可以申请复议以审查行为的合法性与合理性，亦能够提出行政诉讼要求法院变更非法行为。
六．根据以上分析，在此试拟出“普通行政征用法草案大纲”
第一章 总则
·为了规范行政征用行为，维护国家和社会公共利益，保护征用当事人合法权益，根据宪法，制定本法。
·规定普通行政征用适用于公共利益处于紧迫危险的状态下，包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业以及国家法律规定的其他公共利益均在此限度内。
·在中华人民共和国境内进行的行政征用适用本法。
·征用应当遵循法定原则、必要性原则、强制和预防相结合原则、协助执行原则、合理补偿原则。
第二章 普通行政征用当事人
·行政征用当事人是指在行政征用活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括征用人、征用执行人、被征用人等。
·被征用人是财产的所有者、关系人和一切有劳动能力的人。公民，法人及其他组织均包含在内。
·征
·征用执行人是受征用人委托执行行政征用的主体，一般是公安机关。
·征用人移转财产所有权、获得使用权，征用劳务，应该对被征用人加以平等保护，不得在征用过程中损害其他社会公共利益和个人利益。
·被征用人享有要求征用人和执行人出示征用决定书并说明理由、提出并保留异议、保护自己其他合法利益、要求合理补偿、提起行政复议和行政诉讼的权利；负担协助执行征用的义务。
·征用人和执行人必须依法征用，同时享有强制执行的权力。
第三章 普通行政征用程序
·征用前需要经过调查、审批程序，若情况紧急，则无需听取和征求当事人意见。
·征用需要通过行政命令发布。命令原则上由行政机关通过决定的形式作出而不举行行政听证。决定书中应该载明征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等事项。
·执行人员在执行中应该出示工作证和书面行政命令。但若情况十分紧急可以在事后出示行政命令决定书。
·当事人在被征用中可以提出异议，除非其有明确证据证明征用纯属违法，原则上不中止执行。
·征用补偿遵循“合理补偿”原则，包括对直接和间接损失的补偿。
·直接损失指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，以实际补偿为原则，且当事人无需举证；间接损失是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失，以适当补偿为原则，并应由当事人对其间接损失举证。
第四章 监督检查与救济
·各级人民政府其他有关部门依法履行与行政征用活动有关的监督管理职责。
·被征用人对征用人的征用行为不服的，可以申请行政复议，复议期间除非申请人有确切的证据证明公共利益的危险状态不存在，不得以任何其他理由中止征用行为。
·被征用人对复议裁决或决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，寻求司法救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。诉讼期间也不得以前述以外的理由中止征用行为。
第五章 法律责任
·征用人在执行职务中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿，这里的赔偿是惩罚性的而非补偿性的。
·公务员在征用执行过程中有非法剥夺、限制他人人身自由；违法实施征用或者收取费用；玩忽职守，不履行法定义务以及其他违法乱纪行为的应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
·不同紧急状态下的具体征用方式和程序适用全国人大其他法律的规定。
·本法自××××年×月×日起施行。
以上观点纯属一己之见，解决问题的根本还是建议国内尽早制定《行政征用法》。
结语
传染病的流行，将严重危及社会全体成员的生命健康，有必要对个人自由和权利的限制，既是为了社会，为了公众，为了他人，也是为 《普通行政征用理念及程序构筑——从一则医疗仪器搬运事件谈起(第3页)》
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三．征用程序
程序问题是行政征用的核心，包括事前的调查、审批和命令发布；事中的执行程序和当事人异议；以及事后的补偿。程序理念的中心问题是：不在于公民是否有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利结果的时候，需要遵守一个公正程序35。
征用事关相对人的财产权，所以事先的调查和审批是不可或缺的环节。由于公益危险的紧迫性，所以在查审中无需也不可能听取和征求当事人的意见。尽管此与“公民有权利在合理时间以前得到通知”的程序原理有相违背之处，似有扩张行政之嫌，但在两个利益的衡量中我们显然会选择更为紧迫和重大者——公益。
查审之后是征用人以书面形式下达行政命令。当然，若是形势实在紧急以致书面下达命令也将陷于迟延，那么征用人可以在拟制命令的同时即执行征用，并采取口头命令方式，但征用人对此负有举证责任。命令中应当写明内容包括：征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等。这就保证了当事人了解行政机关的论点和根据的权利，那么是否有必要保障他辩护的权利呢？换句话说，是否应该设立一个听证的程序呢？我们认为，在此情形下，听证程序的展开显然属不必要之举，而且突发的危险必然牵涉行政机关的大量精力，事实上也无暇顾及听证事宜，由此原则上命令的决定和发布不适用听证程序。
但命令送达程序是不可少的，而且多在征用人执行的当时送达，此亦属依法行政的题中应有之义。至于执行人员有义务在执行中出示证件等实属常识，故于此不赘。
具体到事例中，公安机关在收到医院的求援后，可以通过调查选取离事发地较近的一家搬家公司，并书面通知其征用事宜，写明相关事项，尤其是对于公司搬运人员将不会被感染上非典的保证、补偿范围以及责任的承担，由此可以抑制一般民众的“恐非”心理，即使此钟心理未被克服，相对人提出异议，征用也造样进行，否则相对人应承担相应的责任，这体现了行政优益的原则。
四．补偿理论
在这一问题上主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、特别牺牲说、公用征收说、公平负担说等多种观点，其中特别牺牲说逐渐占据主导地位。该学说认为：国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则36。
根据特别牺牲说自然地引出“合理补偿”理论。所谓"合理补偿"，是指补偿数额与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当，这是公平正义观念的产物。此处所谓的“损失”包含直接损失和间接损失两类，前者指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，通常是财物被征用时的市价，目的在于回复被剥夺之权利，因此是客观价值的补偿，也称为“后果补偿37”。如事例中的被征用车辆的油费、司机的出车费、搬运工的劳务费都属此类；后者是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失。由于此类损害的不可计算性，各国一般都会给予估量的适当补偿，如日本就有生活权补偿、事业损失补偿、生活再建设补偿等细化的分类38。在事例中，该类补偿似乎也没有直接的显现，若我们假设车辆被征用后一般民众对该搬家公司产生恐惧之情，以为其工作人员在搬运过程中染上非典，均不敢与其发生业务，使得公司营业额直线下降，由此公司便有理由请求政府在其营业损失的限度内给予补偿，此处的补偿属于间接损失补偿。
五．救济手段
行政征用引起的纠纷，主要表现在两方面：一是征用行为是否合法引起的纠纷，主要包括征用主体、征用目的及程序等是否合法；二是因补偿问题引起的纠纷，有补偿费归属的纠纷和补偿费金额争议之分。对于以上纠纷引起的侵权行为，可以先申请行政复议，对复议裁决或决定不服，再向人民法院寻求救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。事例中的搬家公司若在事后就上述问题有不服的，可以申请复议以审查行为的合法性与合理性，亦能够提出行政诉讼要求法院变更非法行为。
六．根据以上分析，在此试拟出“普通行政征用法草案大纲”
第一章 总则
·为了规范行政征用行为，维护国家和社会公共利益，保护征用当事人合法权益，根据宪法，制定本法。
·规定普通行政征用适用于公共利益处于紧迫危险的状态下，包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业以及国家法律规定的其他公共利益均在此限度内。
·在中华人民共和国境内进行的行政征用适用本法。
·征用应当遵循法定原则、必要性原则、强制和预防相结合原则、协助执行原则、合理补偿原则。
第二章 普通行政征用当事人
·行政征用当事人是指在行政征用活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括征用人、征用执行人、被征用人等。
·被征用人是财产的所有者、关系人和一切有劳动能力的人。公民，法人及其他组织均包含在内。
·征
用人是依法进行行政征用的国家机关。必须具有法律、法规授权或者其他机关的委托；具有独立承担法律责任的能力；具有以及法律、行政法规规定的其他条件。
·征用执行人是受征用人委托执行行政征用的主体，一般是公安机关。
·征用人移转财产所有权、获得使用权，征用劳务，应该对被征用人加以平等保护，不得在征用过程中损害其他社会公共利益和个人利益。
·被征用人享有要求征用人和执行人出示征用决定书并说明理由、提出并保留异议、保护自己其他合法利益、要求合理补偿、提起行政复议和行政诉讼的权利；负担协助执行征用的义务。
·征用人和执行人必须依法征用，同时享有强制执行的权力。
第三章 普通行政征用程序
·征用前需要经过调查、审批程序，若情况紧急，则无需听取和征求当事人意见。
·征用需要通过行政命令发布。命令原则上由行政机关通过决定的形式作出而不举行行政听证。决定书中应该载明征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等事项。
·执行人员在执行中应该出示工作证和书面行政命令。但若情况十分紧急可以在事后出示行政命令决定书。
·当事人在被征用中可以提出异议，除非其有明确证据证明征用纯属违法，原则上不中止执行。
·征用补偿遵循“合理补偿”原则，包括对直接和间接损失的补偿。
·直接损失指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，以实际补偿为原则，且当事人无需举证；间接损失是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失，以适当补偿为原则，并应由当事人对其间接损失举证。
第四章 监督检查与救济
·各级人民政府其他有关部门依法履行与行政征用活动有关的监督管理职责。
·被征用人对征用人的征用行为不服的，可以申请行政复议，复议期间除非申请人有确切的证据证明公共利益的危险状态不存在，不得以任何其他理由中止征用行为。
·被征用人对复议裁决或决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，寻求司法救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。诉讼期间也不得以前述以外的理由中止征用行为。
第五章 法律责任
·征用人在执行职务中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿，这里的赔偿是惩罚性的而非补偿性的。
·公务员在征用执行过程中有非法剥夺、限制他人人身自由；违法实施征用或者收取费用；玩忽职守，不履行法定义务以及其他违法乱纪行为的应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
·不同紧急状态下的具体征用方式和程序适用全国人大其他法律的规定。
·本法自××××年×月×日起施行。
以上观点纯属一己之见，解决问题的根本还是建议国内尽早制定《行政征用法》。
结语
传染病的流行，将严重危及社会全体成员的生命健康，有必要对个人自由和权利的限制，既是为了社会，为了公众，为了他人，也是为 《普通行政征用理念及程序构筑——从一则医疗仪器搬运事件谈起(第3页)》
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