论公民提起的行政公益诉讼

讼法的规定，除特殊情况外，必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，个人就要承担费用。可以说，在大多数情况下，公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。
四是在我国宪法和许多法律中，虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践，从理论和实际的结合上，依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高，逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义，二是为获得奖励，追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。
五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲，本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份起诉。而这种做法，在形式上是以个人的名义起诉，赔偿也首先是对个人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。
因此，建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程，在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，司法权与行政权的平衡与协调，司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是，作者认为，并不能因为有上述障碍和困难，就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。
第三章 我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由
我国目前还未建立公民行政公益诉讼制度，社会的发展、现实的需要，使公民行政公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。
第一节 我国建立公民行政公益诉讼制度的法理基础
社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发育水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益，再发展成为现实权益的过程。
一，社会公益需要从可诉程序上得以保证。
社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯，除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。 虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。以法理而言，无救济即无权利，直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格，司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时，必须为之提供合法的矫正手段。 虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。总之，社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民和国家法律

监督机关。为社会公益提起诉讼的权力，这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察，建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现。
二，公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提起诉讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，一般是由另一种公权来纠正它，即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和社会公益，就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此，公权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无权干预，更无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计，一方面使公权系统呈扩张之势，运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径，从而违背了人民民主权利的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举；如果得不到查处，可再向更高一层的相应机关检举，对检举有功者，国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的，但必须有一个前提，即这些机关是真正依法办事，廉洁奉公，忠于正义的才行。然而，人们也不难看到，一些擅权渎职，贪赃枉法的官员在被查处前，曾受到过上级表彰，头戴许多光环，这不能不引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义，集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
第二节 我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式，一般由人民选举人大代表，组成人民代表大会，再以人民代表大会为基础组织全部国家机构，再统一协调全部国家机构，共同行使国家权力，实现人民当家作主的政治原则。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力，是人民民主权利的具体体现。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务地新途径。” 它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则，承认宪法的最高法律地位，但国家权力的运行不受宪法的约束，便形成国家权力的宪法外运作，宪法的规定只具有形式上的意义。
根据我国宪法规定，从国家法律监督的角度考察，检察机关由人民代表大会产生，对人大负责，并独成系统，相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看，却不难发现，尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”，但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话，那么也只局限于对其

《论公民提起的行政公益诉讼(第4页)》