刍议村民自治对乡镇机构改革的影响/欧阳昆仑

定农民生产的品种、数量；有的超过农民的经济承受能力搞“政绩”工程；乡镇的这些任务都要通过村委会完成，不仅侵犯了农民的生产经营权，增加了农民的负担；而且使村委会的主要精力用在了完成乡镇任务上而不能放在村民们认为应该办的村的公共事务和公益事业上，造成了村委会与村民关系的僵化，妨碍了村民自治的正常运转。
自我国农村实行村民自治制度，“四民主，两公开”在农村的落实后, 村民委员会与乡镇政府的关系应该是《村组织法》第四条规定的“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”的关系 。即乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是目前乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,仍然普遍通过干预村委会职权范围的事务，来实现对村庄的行政控制。随着时间的推移，村民自治的不断发展，村民的民主法制观念不断的增强，渐渐的乡镇政府的种种不良表现，引起了村民民意代表团——村委会的不满，于是就出现了乡(镇)村关系普遍比较紧张状况，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。另一个侧面也说明了，我国乡镇政府普遍存在“市场时代，计划思维”的工作态度。
欲进一步了解乡(镇)村关系紧张的原因，先看一看乡镇现状：
二、乡镇现状
1、行政成本与农民的负担
一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓官民比例）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。
　　从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为１：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按１：30计算，是日本的近８倍，为美国的近３倍。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人。
2、乡镇财政危机重重
由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。1999年，乡村基层债务总额大约在3000亿~6000亿元，而2004年，乡村债务总额上升到了6000亿~10000亿元，负债最高的乡镇债务额超过1亿元。
牛竹梅教授说，乡村过度负债会影响乡村正常工作的进行，影响全面建设小康社会的目标实现，削弱了农村集体经济的实力，影响了党群关系、干群关系以及基层政权的巩固，同时，呆账坏账的增多，以及债券向个人和非金融机构的转移，也会增加金融风险，产生很大的负面影响。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员向记者表示，这种现象的根源在于“风险大锅饭”。“乡镇政府的领导借债的时候，也不会想到还不上会带来什么后果，这就是风险大锅饭。”
此外，有关研究也表明农村税费改革后，乡镇财政危机程度加剧主要表现在2个方面：一是财政收支缺口无法弥补；二是到期的债务无力清偿，导致的结果是乡镇难以正常运转 。业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。
由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。
3、乡镇内部结构存在弊端
党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
（1）乡镇机构臃肿，人浮于事。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。仿效上级政府建立起自己的垂直控制系统,在各村设置了不少派出人员（驻村干部）,肢解了村委会的职能,造成了乡村之间的矛盾和摩擦。
（2）乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受

损、乡镇政权存在潜在危机。
从对乡镇现状的分析，我们不难理解在村民自治中乡镇政府、党委要对村民委员会众多干预。社会基层自治，尤其是村民自治，在现实生活中之所以面临着种种不理解、不支持甚至阻力，一个十分重要的原因，就是它涉及到基层自治组织与基层党政机关之间关系的调整与转变，触及到基层党政机关及其公职人员的既得利益和工作方式。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下。这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府（计划思维）。而在市场经济已基本建立（市场时代）、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。
三、村民自治对乡镇机构改革提供方向
在我国农村实行村民自治的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。通过以上的分析我们发现村民委员会与村党支部的关系问题和村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，最终还是村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，是当今村民自治完善和优化过程中面临的最重要问题。村民自治对乡镇机构改革的影响是非常广泛的，因为村民自治要进一步发展，就必须理清村民委员会与乡（镇）政府的关系问题，就必须对乡镇机构进行改革，也只有乡镇机构改革了，才能有力地促进村民自治的发展。村民自治如何对乡镇机构改革进行影响的呢？我认为以上的分析说明了村民自治为乡镇机构改革提供方向。
1、乡镇党委的民主化改革
中国共产党是执政党，党委在乡镇制度实施上起了很大作用。当前必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。我认为乡镇党委书记、村支书的产生可以采用乡镇村民党外评选加在党员中的直选，两票选举产生，使其具有广泛的民意。推进党内的民主以及执政党法法

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