强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会/熊晓峰

和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈，从方法论的角度，要使一事达成最佳效果，必须要从事前、事中、事后加以全面的考量，就行政行为而言，就是要加强监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督，保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。
从目前的监督体系来看,存在的主要问题有: 监督体制不尽合理，不少监督部门缺乏应有的独立性, 一些监督部门力量薄弱, 地位偏低、权力不足、权威性差，心有余而力不足,造成许多空档; 监督制度不够健全，一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故，未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力,惩处不严，;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞，以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任，监督检查的结果往往无人负责处理，对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，建设法治政府和责任政府，行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”。要达到这一目标，除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识到没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败外，更要在体制上要进行改革，完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展渠道和形式,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实保证行政执法行为的合法、合理、合情，将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督，而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段，并不需要去重新创设，这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评，只是我们一直没有充分运用和发挥过，只要我们充分发挥依法治理的功能，并在实践中有所创新，目前监督中存在的问题将得到改善。
三、积极开展依法治理，推进依法行政
全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策，而且它本身就是一种教育，会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。反过来，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严现象的存在，会严重削弱法律的权威地位，极大挫伤广大公民学法的积极性和热情，成为制约法制教育深入开展的一个心理因素。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。
1、抓好领导的学法用法。实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，故须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，提高法律素质。要克服特权意识，将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下，不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多，责任重大的特点，要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度，并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复，领导干部不可能全面掌握和理解，应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力，要讲究方法，使学法用法能持之以恒地坚持下去，
2、提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重,采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念,就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言,法律知识的比重目前至少应占一半以上。这是因为,依法行政是对公务员最基本的要求,而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误,主要原因之一就在于行政人员的法律素质低,缺乏基本的行政法律知识所致。首先应在行政执法队伍的入口就把好

法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大,而且相对来说变动较快,这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识,熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的,如增大业务学习内容中法律知识所占比重,脱产参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济,如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范,是难以胜任行政领导工作的;特别是对于重要经济管理和行政执法机关来说,其机关首长(包括其主要的业务部门负责人)的法律素质如何,对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。凡拟就任行政执法机关领导职务人选,必须经过相应培训,只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者,方有任职资格。
3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任，确保他们能依法履行职责，行使职权。
4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能，认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责，

《强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会/熊晓峰(第2页)》