公安行政行为与侦查行为的界定
唐左平
公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职
能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的
强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我
国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意
义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可
以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机
关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼；
在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属
法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规
定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救
济。
然而，实践中正确辨识公安机关执法属性却并非易事。首先，公
安机关作为既可以实施行政行为，也可以实施刑事侦查行为的职能统
一体，有时其两种行为会针对同一事件前后发生，使人难以看清其中
的界限所在。
违法与犯罪的界限有时是较难把握的，公安机关行政行为与侦查
行为的临界线自然也就模糊不清。其次，公安机关实施作出的行政强
制、处罚措施往往在外在表现形式上与刑事侦查强制措施较为相象，
比如行政传唤和刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、
扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，它们对公民、法人或其他组
织所造成的人身、财产影响是较为相象的，自然也令行为相对人难以
区分。再次，少数公安人员故意滥用两种不同性质的职权，对该追究
刑事责任的行为施以行政管理措施，对该施以行政管理措施的则以刑
事侦查的形式进行，或以刑事侦查为名插手经济纠纷，人为地模糊其
行为属性。
那么，对经刑事立案的行为相对人以公安机关滥用职权侵害其合
法权益为由提起的行政诉讼，法院能否受理？这是一个非常现实而又
突出的问题。
有不少法院同志认为这类案件法院不能立案受理。理由是：根据
行政诉讼法第四十一条关于起诉的规定，原告起诉必须满足“属人民
法院受案范围和受诉法院管辖”这一条件，而关于“法院受案范围”，
根据最高法院的司法解释，公安机关根据刑事诉讼法授权实施的行为
不属人民法院行政受案范围。因此，法院在立案阶段就应该把好关、
不予受理此类案件，如有原告坚持起诉的，裁定不予受理。
不少公安机关同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提
起的所谓行政诉讼。理由是：刑事诉讼法第八十三条规定，公安机关
发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。该规
定说明刑事诉讼法已赋予了公安机关这样一种自由认定权：只要公安
机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案并进行实施刑事侦查。
这种自由认定权是公安机关启动刑事侦查工作的动因，也是公安机关
刑事司法职权的组成部分，同样不能成为法院行政审判的审查对象。
如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立
案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪、公安机关在立案后实施的是
不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进
行监督或由国家赔偿法来调整。因此，对公安机关的刑事立案及侦查
已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介
入。
上述两种观点，笔者以为前者显得看问题简单化，后者显得绝对
化。笔者认为，上述此类案件人民法院应予以立案受理。
１．不少情况下公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真
实性确实存在着可受怀疑的一面。在立案问题上，根据刑事诉讼法的
有关规定，检察机关对于公安机关的监督主要在于“应当立案而不立
案”，而对公安机关“不应立案而立案的”并无相关实施监督的规定。
这种随意性，有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法
院对其具体行政行为的审查。因此，仅凭公安机关的刑事立案，不足
以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公
安机关滥用职权的具体行政行为。既然是存在这种可能，有关行为相
对人就有权对该种行为提起诉讼，法院也不应放过对该种行为的审查。
２．实际情况中，公安执法行为相对人通常在罪与非罪问题与公
安机关存在着较大争议时才选择向法院提起行政诉讼。法院立案阶段
一般无法做到对公安被诉行为属性深入、全面地审核，通常情况下惟
有启动行政诉讼程序、将案件受理进来，使案件经过答辩、举证、质
证、法庭辩论等多个阶段，才能最终客观分析出公安被诉行为的真正
属性。如法院最终认定公安机关的被诉行为系刑事侦查行为再裁定驳
回原告起诉也不迟。这种做法，也体现了对行政诉权的保护。
３．公安执法行为相对人也有权合理选择权益受侵害后的救济方
式。如果行为相对人默认公安机关的行为系不适当的刑事侦查行为而
准备提起国家赔偿，那么根据国家赔偿法关于刑事赔偿的有关规定，
其应先向有赔偿义务的公安机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应在收
到赔偿申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不赔偿或者请求人对
赔偿数额有异议，请求人应自期间届满之日起30日内向上一级机关申
请复议。复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请
求人如不服复议决定或复议机关逾期不作决定，才可以在最后期间届
满之日起30日内向同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定……这
种赔偿义务机关决定前置的原则，复杂、冗长，加之对原先赔偿义务
机关的信任，使得公安行为相对人极少选择国家赔偿这样的权益救济
渠道。相反，如果循着行政诉讼的途径，上述相对人只要对公安机关
的行为心存不服，并且辅之以表面证据简单地证明起诉条件的成立，
就可以提起行政诉讼，而根据行政诉讼法第六十七条的规定，公民、
法人或其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯了其合法权益造成损害
的，可以一并提出赔偿请求，法院应予一并审理解决。相比之下，这
显然就避免了单独提出赔偿请求时须先由请求赔偿义务机关开始所面
临的复杂、冗长程序。这种方式，并没有违背有关的法律，也是合理
合情的，法院应予依法保护。
４．法院一旦受理此类案件，在遵循行政审判不审查公安刑事侦
查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事
司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑
事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，
则及时再对其合法性进行审查。如被诉行政行为认定事实证据不足、
适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依
法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对
原告合法权益
体现出行政审判对权益受害者利益的及时救济，也发挥了行政审判应
有的职能。
因此，法院依法将刑事立案后的公安行为导入行政审判程序进行
合理审查，既保护了原告诉权，又不干涉公安正常的侦查行为，也未
与检察机关的检察权相冲突，还使可能的受害人权益得到及时、有效
地救济。因此，法院对此类的案件的受理是合乎法律及情理的、也是
完全必要的。
人民法院报2001年7月1日。
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公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职
能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的
强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我
国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意
义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可
以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机
关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼；
在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属
法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规
定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救
济。
然而，实践中正确辨识公安机关执法属性却并非易事。首先，公
安机关作为既可以实施行政行为，也可以实施刑事侦查行为的职能统
一体，有时其两种行为会针对同一事件前后发生，使人难以看清其中
的界限所在。
违法与犯罪的界限有时是较难把握的，公安机关行政行为与侦查
行为的临界线自然也就模糊不清。其次，公安机关实施作出的行政强
制、处罚措施往往在外在表现形式上与刑事侦查强制措施较为相象，
比如行政传唤和刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、
扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，它们对公民、法人或其他组
织所造成的人身、财产影响是较为相象的，自然也令行为相对人难以
区分。再次，少数公安人员故意滥用两种不同性质的职权，对该追究
刑事责任的行为施以行政管理措施，对该施以行政管理措施的则以刑
事侦查的形式进行，或以刑事侦查为名插手经济纠纷，人为地模糊其
行为属性。
那么，对经刑事立案的行为相对人以公安机关滥用职权侵害其合
法权益为由提起的行政诉讼，法院能否受理？这是一个非常现实而又
突出的问题。
有不少法院同志认为这类案件法院不能立案受理。理由是：根据
行政诉讼法第四十一条关于起诉的规定，原告起诉必须满足“属人民
法院受案范围和受诉法院管辖”这一条件，而关于“法院受案范围”，
根据最高法院的司法解释，公安机关根据刑事诉讼法授权实施的行为
不属人民法院行政受案范围。因此，法院在立案阶段就应该把好关、
不予受理此类案件，如有原告坚持起诉的，裁定不予受理。
不少公安机关同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提
起的所谓行政诉讼。理由是：刑事诉讼法第八十三条规定，公安机关
发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。该规
定说明刑事诉讼法已赋予了公安机关这样一种自由认定权：只要公安
机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案并进行实施刑事侦查。
这种自由认定权是公安机关启动刑事侦查工作的动因，也是公安机关
刑事司法职权的组成部分，同样不能成为法院行政审判的审查对象。
如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立
案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪、公安机关在立案后实施的是
不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进
行监督或由国家赔偿法来调整。因此，对公安机关的刑事立案及侦查
已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介
入。
上述两种观点，笔者以为前者显得看问题简单化，后者显得绝对
化。笔者认为，上述此类案件人民法院应予以立案受理。
１．不少情况下公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真
实性确实存在着可受怀疑的一面。在立案问题上，根据刑事诉讼法的
有关规定，检察机关对于公安机关的监督主要在于“应当立案而不立
案”，而对公安机关“不应立案而立案的”并无相关实施监督的规定。
这种随意性，有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法
院对其具体行政行为的审查。因此，仅凭公安机关的刑事立案，不足
以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公
安机关滥用职权的具体行政行为。既然是存在这种可能，有关行为相
对人就有权对该种行为提起诉讼，法院也不应放过对该种行为的审查。
２．实际情况中，公安执法行为相对人通常在罪与非罪问题与公
安机关存在着较大争议时才选择向法院提起行政诉讼。法院立案阶段
一般无法做到对公安被诉行为属性深入、全面地审核，通常情况下惟
有启动行政诉讼程序、将案件受理进来，使案件经过答辩、举证、质
证、法庭辩论等多个阶段，才能最终客观分析出公安被诉行为的真正
属性。如法院最终认定公安机关的被诉行为系刑事侦查行为再裁定驳
回原告起诉也不迟。这种做法，也体现了对行政诉权的保护。
３．公安执法行为相对人也有权合理选择权益受侵害后的救济方
式。如果行为相对人默认公安机关的行为系不适当的刑事侦查行为而
准备提起国家赔偿，那么根据国家赔偿法关于刑事赔偿的有关规定，
其应先向有赔偿义务的公安机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应在收
到赔偿申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不赔偿或者请求人对
赔偿数额有异议，请求人应自期间届满之日起30日内向上一级机关申
请复议。复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请
求人如不服复议决定或复议机关逾期不作决定，才可以在最后期间届
满之日起30日内向同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定……这
种赔偿义务机关决定前置的原则，复杂、冗长，加之对原先赔偿义务
机关的信任，使得公安行为相对人极少选择国家赔偿这样的权益救济
渠道。相反，如果循着行政诉讼的途径，上述相对人只要对公安机关
的行为心存不服，并且辅之以表面证据简单地证明起诉条件的成立，
就可以提起行政诉讼，而根据行政诉讼法第六十七条的规定，公民、
法人或其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯了其合法权益造成损害
的，可以一并提出赔偿请求，法院应予一并审理解决。相比之下，这
显然就避免了单独提出赔偿请求时须先由请求赔偿义务机关开始所面
临的复杂、冗长程序。这种方式，并没有违背有关的法律，也是合理
合情的，法院应予依法保护。
４．法院一旦受理此类案件，在遵循行政审判不审查公安刑事侦
查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事
司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑
事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，
则及时再对其合法性进行审查。如被诉行政行为认定事实证据不足、
适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依
法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对
原告合法权益
造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。以此，
体现出行政审判对权益受害者利益的及时救济，也发挥了行政审判应
有的职能。
因此，法院依法将刑事立案后的公安行为导入行政审判程序进行
合理审查，既保护了原告诉权，又不干涉公安正常的侦查行为，也未
与检察机关的检察权相冲突，还使可能的受害人权益得到及时、有效
地救济。因此，法院对此类的案件的受理是合乎法律及情理的、也是
完全必要的。
人民法院报2001年7月1日。
《公安行政行为与侦查行为的界定》
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