检察机关领导体制改革论纲/卢均晓法律论文网

警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。我国台湾地区学者对行政权干预检察权有过尖锐的批判：“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不依法行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。”
（二）以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀，这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物，也为地方干预检察权提供了便利。
（三）以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”，对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。据了解，某基层检察院在巨额招商引资任务的压力下，专门设立了由3个人组成的“招商引资科”。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办职务犯罪等日常工作，影响了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
经济发展需要统一的市场，各类主体需要平等的保护，职务犯罪需要有效的打击，国家建设需要统一的法制，在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，实现中国特色的检察一体化，已经成为亟待解决的重要课题。
四、检察机关领导体制改革的原则
检察制度是宪政制度的重要组成部分，改革检察机关领导体制不能背离我国宪政的根本制度。在当前宪政体制下，加强检察机关上下级领导关系，逐步建立起中国特色的检察一体化工作机制，必须遵循以下原则。
（一） 坚持人大监督原则。我国宪政的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度，这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下构架。 国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。但任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。因此，一方面我们应坚持人大对检察机关的监督，另一方面人大监督也应遵循事后监督、被动监督、程序监督和集体监督的原则。
（二） 坚持党的领导原则。党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心。加强检察机关上下级领导关系不是不要党的领导，而是通过加强党中央对检察机关的领导和检察机关内部党的领导，排除地方权力对国家检察权的影响。可以将地方检察院党组升格为党委，检察院党委不受地方党委领导，逐级受上级检察机关党委的领导；同时要坚持党中央对最高人民检察院党委的直接领导，上级院党委对下级院党委的领导，这样不仅有效防止地方保护主义对检察工作的干扰，使地方党委集中精力抓好地区的工作；而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
（三） 坚持客观公正原则。成文法系和中央集权国家的检察机关从设立之日起，就不是以单纯追诉机关的面目出现，检察机关的主要作用在于：一是废除纠问制度，将法官局限在消极被动的中立角色，保证裁判的客观性；二是以监督警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三是监督国家法律的统一正确实施，使客观公正贯穿于诉讼活动的全过程，实现打击犯罪、维护人权的双重使命。“我不是上命下从的行政官，也不是独立自主的法官，我是处于两者之间，实现客观法旨并追求真实与正义的司法官署”。 我国大陆检察机关是专门的法律监督机关，相对于其他任何国家或地区的检察机关，承担着更为严格的客观公正义务。因此加强检察机关领导体制改革，必须从客观公正的价值起点出发。
（四） 检察一体化原则。检察一体化又称检察一体制（主义、原则），其基本特征就是“上命下从”，即检察机关通过上命下从和左右联动，在肯定检察官相对独立性的同时，作为命运共同体统一行使检察权。检察一体化体现了检察权行政属性的诉求，对排除地方权力和其他权力对检察工作的干预、提高检察效率、防止检察权滥用等方面起着积极的作用，因而肇始于大陆法系的检察一体化逐步发展成为世界性的检察组织原则。例如，英国检察机关长期没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，具有分散性。但于1985年也建立了自成一体，相对独立的检察机构，全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。
（五） 检察官相对独立原则。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察官相对独立的并存与冲突。《日本检察讲义》指出：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”因而加强检察机关上下级领导关系必须尊重检察官的相对独立，发挥检察官的主观能动性。首先，上级检察机关应依照法定

程序和方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” 其次，上级的指令权的内容要受到法定主义和客观公正义务的限制。最后，法律应当赋予检察官在一定条件下对抗上级指令权的途径。笔者倾向于赋予我国检察官要求上级行使事务承继和转移权的消极抗命权。
五、加强检察机关上下级领导关系的制度完善
“司法权的独立行使必须以司法机关和司法角色的独立性为前提，只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体的制度保障，司法独立也只是个空中楼阁。” 笔者认为，可以从以下五个方面入手，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，促进中国特色检察一体化的最终实现。
（一） 完善检察机关上下级领导关系的宪法和法律依据。涉及检察机关领导体制的法律主要是《宪法》和《人民检察院组织法》，虽然当前这两部法律都对检察机关上下级领导关系进行了规定，但都过于原则，没有对上级检察机关领导下级检察机关的范围、权限、程序、方式、后果等进行规范，从而使检察机关上下级领导关系仅限于业务领导，在强势的地方领导之下，往往显得软弱无力。笔者认为，首先应当修订和完善《人民检察院组织法》，按照宪法的基本精神和原则，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。
（二） 设立检察专区。
改变按照行政区划设置检察院，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区，3—5个地市为一大区，每个大小检察专区设立一个检察院，其级别高于或者等于县市区级或地

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