检察机关领导体制改革论纲/卢均晓法律论文网

检察机关领导体制改革论纲

卢均晓*


【内容提要】当前检察机关实行双重领导体制，是拨乱反正后计划经济时代的产物，随着社会主义市场经济的发展，利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制引发了检察权地方化、行政化、宽泛化等弊端，不能适应检察机关维护国家法制统一的职能需要，影响了社会公平正义的实现。解决这一问题，必须在我国现有的宪政体制下，推行检察机关领导体制改革，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色的检察一体化。
【关 键 词】检察 领导体制 双重领导 垂直领导 检察一体化

党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。 我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。
一、检察机关现行领导体制概述
我国《宪法》第一百三十二条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第一百三十三条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》也有类似规定。 这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和 “人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制的形成
新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，借鉴苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。在不同的历史时期，检察机关主要采取了垂直领导和双重领导两种领导体制。
（一）建国初期的垂直领导体制。1949年10月，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。” 检察机关从建立之日即仿照苏联检察制度确立了垂直领导体制。
（二）为建立和完善地方检察署确立的双重领导体制。由于建国初期最高人民检察署一无所有，干部配备、资金投入、办公条件、工作经验等均需地方支持，垂直领导体系在当时不利于地方检察署的组建和完善。1951年《中央人民政府各级地方人民检察署组织通则》第六条规定：“（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导……。”将检察机关领导体制改为上级检察机关与地方人民政府委员会双重领导。
（三）新中国第一部宪法确立的垂直领导体制。从1953年开始，我国进入有计划的经济建设时期。为适应计划经济的需要，中央加强了集中领导。1954年《宪法》规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关（包括地方权力机关——笔者注）的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
（四）无序领导与检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化，检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年，全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月，最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定：“检察机关的职权由公安机关行使。” 检察制度被完全破坏。
（五）恢复重建后短暂的一重监督、一重领导体制。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。由于极左路线没有在短时间内得到根本肃清，1978年《宪法》没有采用1954年《宪法》规定的垂直领导体制，而是规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。” 从而形成了地方领导、上级检察机关监督的体制，这一体制不符合检察工作的规律，很快被修正。
（六）现行双重领导体制。1979年3月《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 1982年《宪法》对现行双重领导体制予以了确认，并延续至今。 从某种意义上说，在计划经济时代，社会利益主要通过指令性和指导性计划来管理和调节，中央与地方、地方与地方利益具有高度统一性，采取垂直抑或双重领导体制对检察机关

而言并没有太大的影响，甚至可以认为在社会资源匮乏的计划经济时代，双重领导体制减轻了中央财政负担，对检察机关的创建、重建和发展起到一定的积极作用。
三、检察机关现行领导体制的弊端
检察机关恢复重建26年来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。 利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现。
（一）以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干

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