试论社区自治的法律基础及其完善

佳途径是将《民政部意见》中的合理部分上升为法律。     第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的《关于加强城市社区建设的意见》规定，调整后的社区规模一般在1000户到3000户。这一标准与《居民委员会组织法》第6条规定的100户到700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反《居民委员会组织法》的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了《居民委员会组织法》的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。     此外，江苏省的《关于加强城市社区建设的意见》还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代表大会的任期与居民委员会的任期相同，也是3年。“社区成员代表大会制度”是一个新的提法，在《居民委员会组织法》中没有出现，《居民委员会组织法》第9条、第10条只规定了“居民会议”，该“居民会议”既可能是“全体18周岁以上的居民”参加，也可以是“每户派代表”参加，还可以是“每个居民小组选举代表”参加。由此可见，《居民委员会组织法》规定的“居民会议”并不等同于“社区成员代表大会”，前者既包括居民代表大会，也包括全体居民会议，而后者仅仅是居民代表大会。所以，江苏省《关于加强城市社区建设的意见》与《居民委员会组织法》并不完全一致。值得注意的是，南京市《关于加强城市社区建设工作的意见》也采取了“社区成员代表大会”的提法 （宁委办发〔2002〕20号文件，第三节第1条第（2）款），可以说，如果按照江苏省和南京市的《意见》，“社区成员代表大会”将取代《居民委员会组织法》的“居民大会”。可见，《居民委员会组织法》已经在事实上被民政部、各省市的规范性文件“修改”了，尽管这些“修改”本身违反法律程序。     上述社区自治法律中的问题，从根本上说是法律的滞后性所带来的问题。社区自治的法律已经落后于社区自治的发展，如果不及时修改，必将阻碍社区自治的进一步发展。     五、完善社区自治法律基础的建议     笔者认为，完善社区自治法律基础的关键在于修改《居民委员会组织法》。一方面的原因是，《宪法》第111条关于居民委员会的规定非常原则，即使修改，也不可能有详细的可操作性的规定，而且《宪法》的修改程序漫长，牵涉面广，短期之内，不易完成。另一方面的原因是，国务院的行政法规、各部门的规章等规范性文件、各地方的规范性文件，虽然修改或者制订起来相对容易，但是其法律位阶相对较低，严格地说，不能与高位阶的法律相抵触。如果不修改《居民委员会组织法》，而仅仅依赖于修改或者制订一些《条例》、《意见》或者《通知》，将使社区建设和社区自治长期处于“违法”的状态。所以，当务之急是建议全国人民代表大会常务委员会修改已经落伍的1989年《居民委员会组织法》。具体建议如下：     第一， 以“社区居民委员会”取代“居民委员会”，这是社区自治组织形式在名称上的变更，应该通过名称的修改来反映社区建设的潮流，同时促进社区概念在我国城市基层民主建设中的普及。     第二，确定划分社区区域的标准，同时修改《居民委员会组织法》第6条中的100户至700户的标准，按照当今城市发展的规模，制订较为合理的标准。可以授权地方人民政府根据当地情况适当调整。     第三，确立社区居民委员会的法人地位。现行《居民委员会组织法》第2条虽然规定居民委员会是基层群众性自治组织，但是没有进一步规定其法人地位，这使得其在行使各项民事权利时缺少民法的保护。根据《民法通则》第三章的规定，法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人和联营法人。社区居民委员会不属于上述任何一种，这使得社区居民委员会的民事法律地位处于不确定的状态。社区居民委员会是否具有民事权利能力和民事行为能力？是否能够享有民法上的物权、债权的保护？更进一步说，社区居民委员会能否与其它民事主体签订有效的民事合同？居民委员会能够成为民事诉讼的主体？     根据《民事诉讼法》第49条，公民、法人和“其他组织”可以作为民事诉讼当事人。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（1992年）第40条规定，所谓“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，这似乎包括社区居民委员会，但是第40条规定了9类“其他组织”，从中找不到社区居民委员会，唯一可能套上的是第9类，即“符合本条规定条件的其他组织”。     为了从根本上改变社区居民委员会不确定的民事法律地位，必须在《居民委员会组织法》中规定其法人地位。鉴于《居民委员会组织法》属于公法性质，所以从法理上分析，社区居民委员会作为法人，应当归类于“公法人”，而非“私法人”。     第四，赋予外国国籍人士社区“居民”地位。现行《居民委员会组织法》没有规定“居民”的范围。笔者认为，“居民”不同于“公民”，我国公民必须具有中国国籍，而“居民”则没有必要一定具有中国国籍。换言之，合法居住在我国某一社区内的外国人士，也属于该社区的“居民”，具有参见居民会议或者社区代表大会的权力，对社区事务有投票权。《居民委员会组织法》第8条规定，年满18周岁的本居住地区居民，不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”，都有选举权和被选举权，该条没有提到“国籍”，这是《居民委员会组织法》的一个漏洞。随着中国加入世界贸易组织，中国与世界各国的经济贸易交往日益深

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