对解决执行难之执行体制改革的思考/杜翔祥法律论文网

对解决执行难之执行体制改革的思考

杜翔祥


执行工作是人民法院工作的重要组成部分，是人民法院一项十分重要而艰巨的工作是实现人民法院审判职能作用的重要环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现，执行效果如何，直接关系到人民法院能否全面履行宪法赋予的审判职责和贯彻落实党的依法治国的基本方略，关系到能否维护国家法律的尊严和法制的统一。
众所周知，人民法院的判决书、裁定书、调解书及其他法律文书发生法律效力后，在进入执行程序，采取执行措施后，有相当一部分义务人有部分或全部不能履行而难以执行，即“执行难”的问题十分突出，时下，人们把这种执行不能的裁判文书称之为“法律白条”。它不仅严重的困扰着人民法院的执法活动，而且严重地损害了法律的尊严和人民法院的威信；更为严重的是，“执行难”的问题长期得不到解决，必然影响市场经济的培育和社会秩序的稳定，也是当前人民群众对人民法院工作不满意之所在，这一问题引起了党中央和各级法院的高度重视。因此，认真分析、探索和解决"执行难"，强化执行体制和方式改革，改善执行工作，全面正确地履行宪法和法律赋予人民法院的职责，势在必行。造成"执行难"的原因是多方面的，客观上既有经济发展、形势变化的诸多外部因素，主观上也有自身机制及立法、执法中诸多环节不够键全、完善的内部原因，是多种因素综合制约和影响的结果，所以说，执行工作牵涉到方方面面，是一项政策性、法律性、社会性极强的工作。笔者结合多年来从事执行工作的实践经验，对导致"执行难"的成因，认为归纳起来大致可区分为内、外部因素两种影响。外部影响因素主要表现在：一、地方和部门保护主义严重。一些地方和部门为了本地区或本部门的利益，制定违反法律的规定或文件；或者对具体案件制发函文，阻碍或限制人民法院依法执行。二、基于人治观念而存在的各种非法干预严重，少数领导干部由于种种原因，以言代法，以权压法，滥用权力，乱批“条子”，乱打“招呼”，非法干预人民法院的执行工作。三、企业困难，强调稳定第一。四、当事人难找，可供执行财物难寻，协助机关难求。五、被执行人经济困难，无力偿还债务。六、作为被执行人的法人或其他组织停业后无权利义务承受者，也没遗留财产或财产难找。七、有关单位协助不力或拒绝协助。八、法院之间司法协作力度不够，委托执行案件结果难以落实。九、被执行人钻法律空子，在多家银行开户。十、国家关于企业管理的法规不键全、不科学，地方保护主义严重干扰或阻碍执行工作，甚至暴力抗法。十一、特殊企业难碰，受到干预的难办，等等。
内部影响因素主要是指法院内部存在的问题，主要表现在：一是法院受现行体制约束，不能真正独立地行使审判权和执行权，制约着法院各项工作的开展，二是多年来形成的"重审轻执"的思想依然存在。有些审判人员认为把案件审理好是自己的职责，至于执行人员能否以生效的法律文书为依据执行到位，则与其无关，较少考虑到执行的因素。三是判决不公或因法律文书的制作质量不高而造成的执行难。在执行程序中，因判决不公而导致被执行人抵触情绪较大，影响执行；因法律文书存在不同程序的差错，有些案件执行标的表述不明确、不具体或对案件事实没有搞清，就匆忙调解或判决，虽然在是非责任上没有大的问题，但由于事实不清在当事人之间容易发生争议，以至无法执行，无形中增加了许多执行困难。四是有些关于执行的法律依据不够具体，又过于原则，在使用上容易产生模棱两可理解，不可避免地出现随意性。五是法院之间委托执行效果差，不够重视。受托法院不能及时依法执行或不及时向委托法院通报案件执行和被执行人情况；再有就是委托法院催办执行不主动。六是执行条件较差，不利于执行。缺乏必要的现代化通讯设备和足够的交通工具，容易丧失执行的最佳时机。七是诉讼保全措施不力，有的审判人员对义务主体的某些动产或不动产应该查封或扣押的，没有及时查封或扣押，案件进入执行程序，其财产早已不知去向，不动产也早已转卖他人，钱物两空，使执行无从下手。八是部分执行人员整体素质不高，服务意识不强，作风不过硬，执行方法不当，工作效率低。九是部分执行人员存在畏难心理，执行工作政策性较强，有时难以掌握执行力度的大小和处理好法律效果与社会效果的关系，常常是执行做了许多工作，但仍不被人们所理解和认可，没有掌握足够的执行艺术。十、法院执行力度不够。十一、执行工作的保密工作做得不好等等原因。
针对以上内外部因素影响导致法院执行难的原因，不可否认，各级人民法院一直在试图解决执行难问题。如有法院出台了限制债务人高消费办法，有法院采取责令被执行人申报财产状况和有偿举报被执行人和被执行财产的举措；有法院利用新闻与媒体公告债务人名单做法，有的搞集中执行、搞“执行会战”的等等，上述法院的做法虽然一时能收到明显效果，但仍不能从根本上解决执行难问题。
笔者认为，要彻底解决执行难的问题，需要着重做好以下几个方面的改革。
（一）改革现行执行体制，设立大执行区，消除司法执行权地方化和行政化
在执行机构设置上，综观世界各国，主要有三种模式：一是设置于法院外部；二是设置于法院内部；三是折衷模式。我国大陆目前就采用第三种模式。该种模式并不一概否认司法机关的强制执行权，而将有些行政执行的强制权赋予行政机关，但行政机关与司法机关对强制执行权的分配则由法律、法规具体规定。可现阶段，正如有的学者所言，现行执行体制最大的弊端是司法执行权的地方化和行政化，已严重影响人民法院“公正与效率”的实现。因此，设立大执行区，统一执行机构的设置和名称，应作为当前执行体制改革的重点和突破口。
1、设立大执行区，应作为当前和今后一定时期内法院执行体制改革的重点工程来抓。 执行工作地方化和行政化管理模式，不仅不适应执行工作的特点和规律，而且易滋生司法腐败。因此， 随着我国加入WTO后新的司法运行规则的逐步建立，特别是我国综合国力的增强，交通、信息的发展，在全国建立大执行区的条件已基本具备。 首先，设立大执行区可以打破司法执行权地方化和行政化的格局。设置大执行区，就从政治地理上打破了强制执行权对人民法院和行政机关的依附格局，能够从根本上避免和消除司法执行权的地方化，克服地方、部门保护主义。其次，设立大执行区能够推动执行管理体制的改革。从目前我国执行体制的现状来看，除法律法规赋予行政机关的强制执行权外，其余均由法院行使。如果在最高人民法院设立执行总局，再将全国划分为十个左右的大执行区，每个区设立一个执行局，作为最高人民法院的派出机构。然后以此为依托，就可以全面推动执行体制改革的进程。再次，设立大执行区将会促进司法财政保障体系的建立。最高人民法院执行总局成立后，应当负责编制各大司法执行区执行局的财政预算，并报最高人民法审核后提请国家权力机关批准；各大司法区执行局负责编制所辖各省高级法院执行局的财政预算，报执行总局审核后提请最高人民法批准；各省执行局负责编制所辖地、市、洲执行局和基层县（含县级市和市辖区）执行局的执行财

政预算，报省高级人民法审核后提请省国家权力机关批准。司法执行经费由国家财政统一列支，保证司法执行机关“吃皇粮”，这是预防司法执行权地方化和行政化的治本之策。
2、统一执行机构的设置和名称，进一步明确执行机构职责。由于强制执行无二审终审制，再加上执行机构区别于审判机构的特性，决定了执行体制不能沿用审判体制的模式。可从当前各级法院执行人员称谓、分工及机构设置来看，却是五花八门。比如在执行人员的称谓上，有的人民法院仍叫法官、审判员；有的人民法院又叫执行员、主执行官、执行长等等。还比如在执行案件分配上，有的法院实行了审执分立，有的却没有严格划分，而对于象非诉行政执行案件，由于法律和司法解释没有严格明确的规定，更是各行其是，有些行政

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