浅析构建我国公益诉讼制度
浅析构建我国公益诉讼制度
四川达州中国共产党开江县委党校 杨海英
【摘 要】当前，我国建立公益诉讼制度是法制建设的一个重要任务，是实现依法治国的需要，是保护公民权利的需要，更是保护公共利益的需要。为此，笔者从公益诉讼诉权的分配、受案范围优先、举证责任的分配、费用承担方式、设立保证金制度、设立原告胜诉奖励基金等六个方面的可行性措施，为推动构建我国公益诉讼制度的实施提供重要保证。
【关键词】构建 公益诉讼 制度
近几年来，随着我国经济的不断发展，地区之间的交流日益频繁，公众的法律意识维权意识不断提高，公共利益的保护也越来越受关注，如何通过诉讼手段来维护公共利益，目前在我国无明文法律可依。在现实生活中，破坏公共利益违法行政的行为屡见不鲜，这与我国加强社会主义法制建设，实施依法治国的要求是相背的。因此在我国建立公益诉讼制度是我国法制建设的一个重要任务。
一、建立公益诉讼的必要性
在我国建立公益诉讼制度是有法律基础的。我国宪法规定：一切违宪和违法的行为都应予以追究。任何组织和个人都不得超越宪法和法律。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第1３条第１款规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。随着我国的行政法体系日益完备。建立公益诉讼制度不仅是对宪法条文的具体化和落实，也是完善和发展行政法律制度保障公民权利和公共利益的需要。
（一）是实现依法治国的需要。依法治国是治理国家的基本方略，而依法行政则是依法治国中最核心、最重要的问题。依法治国首先必须解决权力依法运作的问题。建立行政公益诉讼制度，加强司法权对行政权的监督，不仅是人民群众的普遍意识和愿望的体现，而且符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨，也有助于行政机关依法行政，为实现依法治国创造有利条件。
（二）是保护公民权利之需要。我国宪法规定：国家的一切权利属于人民，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事务。而建立公益诉讼制度，承认和确认公民对公共事务的诉讼权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置相应的救济程序。这样，公民的权利才会由法定的权利转化为现实的权利。建立公益诉讼制度，对于保障人们的权利是至关重要的，也是公益诉讼得以确认的法理基础之一。
（三）保护公共利益之需要。按照庞德著名的利益分类学说，“社会利益”即我们通常所称的社会公共利益，就是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。传统的法律理论认为国家具有维护社会公益、追究危害公益的职责。在社会生活日益复杂、利益日益多元的现代社会，国家这种单一主体已难以适应维护公益、恢复被破坏的社会利益秩序的需要。近年来市场经济的发展使得对私益的保护日益受到重视，而公共利益恣意被侵犯的现象则时有发生如：国有资产流失、环境污染和资源破坏、政策性价格垄断、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等等。
二、我国建立公益诉讼的设想
大量事实表明，在我国建立公益诉讼制度已是势在必行。通过对国外公益诉讼制度的考察，结合我国实际情况，笔者对建立我国公益诉讼制度提出几点设想。 （一）公益诉讼诉权的分配。由于公益诉讼存在民众诉讼、受害人之诉、机关之诉，对同一案件。为了避免冲突，可以采取：一是受害人之诉，受害人可以直接向中级人民法院提起诉讼；二是机关之诉，检察机关可以直接基于职权对违法行政行为向人民法院提起诉讼。而对于民众之诉，基于“法院也不愿意倾听多管闲事人的意见”（丹宁勋爵语），可以设立审查制度，先由欲诉之人将有关材料提交检察院审查，提请检察机关起诉，倘若检察机关不予理睬，欲诉之人便可直接向法院提起诉讼。
（二）受案范围优先。可在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争、铁路、电信、医药、非法征收、竞争性资格的不当授予、监督之诉等容易影响公共利益的领域引入公益诉讼。
（三）举证责任的分配。笔者认为应适用现行行政诉讼法的举证原则。行政机关必须承担证明自己行为合法的举证责任，行政行为对公共利益造成的损害和可能造成的损害则应遵循“谁主张，谁举证”的一般举证原则由原告提供证据，但相关行政机关负有提供信息等的协助义务。
（四）费用承担方式。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实践中由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用较高，加之在环境受害等新型案件中，所涉及费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用而将原告拒之法院门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，或在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，有利于保护公益诉讼的积极性。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。
（五）设立保证金制度。公益诉讼中如果原告为检察机关则可不必缴纳保证金，若原告为个人则应缴纳保证金。因为个人为原告，原告和诉讼标的缺乏相应的的动力追求胜诉的结果。为防止原告在启动诉讼程序以后，随意退出或无故缺席，造成司法资源的浪费，可以规定在法院立案受理之时，原告缴纳适当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。
（六）设立原告胜诉奖励基金。参照其他国家在公益诉讼中设定奖励制度的做法，即对在公益诉讼中胜诉的原告（不包括检察机关）给予一定的物质奖励，以调动起维护公共利益的积极性。比如美国反托拉斯法规定：原告胜诉可以得到损害金额的三倍赔偿、诉讼费和合理的律师费。一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。建议这部分资金由我 《浅析构建我国公益诉讼制度》
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四川达州中国共产党开江县委党校 杨海英
【摘 要】当前，我国建立公益诉讼制度是法制建设的一个重要任务，是实现依法治国的需要，是保护公民权利的需要，更是保护公共利益的需要。为此，笔者从公益诉讼诉权的分配、受案范围优先、举证责任的分配、费用承担方式、设立保证金制度、设立原告胜诉奖励基金等六个方面的可行性措施，为推动构建我国公益诉讼制度的实施提供重要保证。
【关键词】构建 公益诉讼 制度
近几年来，随着我国经济的不断发展，地区之间的交流日益频繁，公众的法律意识维权意识不断提高，公共利益的保护也越来越受关注，如何通过诉讼手段来维护公共利益，目前在我国无明文法律可依。在现实生活中，破坏公共利益违法行政的行为屡见不鲜，这与我国加强社会主义法制建设，实施依法治国的要求是相背的。因此在我国建立公益诉讼制度是我国法制建设的一个重要任务。
一、建立公益诉讼的必要性
在我国建立公益诉讼制度是有法律基础的。我国宪法规定：一切违宪和违法的行为都应予以追究。任何组织和个人都不得超越宪法和法律。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第1３条第１款规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。随着我国的行政法体系日益完备。建立公益诉讼制度不仅是对宪法条文的具体化和落实，也是完善和发展行政法律制度保障公民权利和公共利益的需要。
（一）是实现依法治国的需要。依法治国是治理国家的基本方略，而依法行政则是依法治国中最核心、最重要的问题。依法治国首先必须解决权力依法运作的问题。建立行政公益诉讼制度，加强司法权对行政权的监督，不仅是人民群众的普遍意识和愿望的体现，而且符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨，也有助于行政机关依法行政，为实现依法治国创造有利条件。
（二）是保护公民权利之需要。我国宪法规定：国家的一切权利属于人民，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事务。而建立公益诉讼制度，承认和确认公民对公共事务的诉讼权利，是宪法原则和宪法中的基本权利在诉讼领域的具体体现。法律不仅应宣示权利，而且还应同时配置相应的救济程序。这样，公民的权利才会由法定的权利转化为现实的权利。建立公益诉讼制度，对于保障人们的权利是至关重要的，也是公益诉讼得以确认的法理基础之一。
（三）保护公共利益之需要。按照庞德著名的利益分类学说，“社会利益”即我们通常所称的社会公共利益，就是从社会生活的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。传统的法律理论认为国家具有维护社会公益、追究危害公益的职责。在社会生活日益复杂、利益日益多元的现代社会，国家这种单一主体已难以适应维护公益、恢复被破坏的社会利益秩序的需要。近年来市场经济的发展使得对私益的保护日益受到重视，而公共利益恣意被侵犯的现象则时有发生如：国有资产流失、环境污染和资源破坏、政策性价格垄断、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为等等。
二、我国建立公益诉讼的设想
大量事实表明，在我国建立公益诉讼制度已是势在必行。通过对国外公益诉讼制度的考察，结合我国实际情况，笔者对建立我国公益诉讼制度提出几点设想。 （一）公益诉讼诉权的分配。由于公益诉讼存在民众诉讼、受害人之诉、机关之诉，对同一案件。为了避免冲突，可以采取：一是受害人之诉，受害人可以直接向中级人民法院提起诉讼；二是机关之诉，检察机关可以直接基于职权对违法行政行为向人民法院提起诉讼。而对于民众之诉，基于“法院也不愿意倾听多管闲事人的意见”（丹宁勋爵语），可以设立审查制度，先由欲诉之人将有关材料提交检察院审查，提请检察机关起诉，倘若检察机关不予理睬，欲诉之人便可直接向法院提起诉讼。
（二）受案范围优先。可在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争、铁路、电信、医药、非法征收、竞争性资格的不当授予、监督之诉等容易影响公共利益的领域引入公益诉讼。
（三）举证责任的分配。笔者认为应适用现行行政诉讼法的举证原则。行政机关必须承担证明自己行为合法的举证责任，行政行为对公共利益造成的损害和可能造成的损害则应遵循“谁主张，谁举证”的一般举证原则由原告提供证据，但相关行政机关负有提供信息等的协助义务。
（四）费用承担方式。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实践中由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用较高，加之在环境受害等新型案件中，所涉及费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用而将原告拒之法院门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，或在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定，有利于保护公益诉讼的积极性。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。
（五）设立保证金制度。公益诉讼中如果原告为检察机关则可不必缴纳保证金，若原告为个人则应缴纳保证金。因为个人为原告，原告和诉讼标的缺乏相应的的动力追求胜诉的结果。为防止原告在启动诉讼程序以后，随意退出或无故缺席，造成司法资源的浪费，可以规定在法院立案受理之时，原告缴纳适当数额的保证金，作为保证原告完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论原告是否胜诉，法院都将如数退还保证金以及相应的银行利息。
（六）设立原告胜诉奖励基金。参照其他国家在公益诉讼中设定奖励制度的做法，即对在公益诉讼中胜诉的原告（不包括检察机关）给予一定的物质奖励，以调动起维护公共利益的积极性。比如美国反托拉斯法规定：原告胜诉可以得到损害金额的三倍赔偿、诉讼费和合理的律师费。一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益。建议这部分资金由我 《浅析构建我国公益诉讼制度》
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