清代财政收入规模与结构变化述论
。在乾隆中后期，户部库存银一直保持在6000-8000万两之间；即使到道光元年至十四年(1821-1834)，平均每年库存仍有2716.3万两（注：彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版，第142页。）。
咸丰之后，非常项支出激增，“军需、河工、赈务、赔款之用……为数均巨”（注：《清史稿》卷一二五，食货六。）。清政府相对稳定的收入难以承受如此庞大的开支，度支窘迫、不敷甚巨的局面日甚一日。咸丰三年(1853)六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”（注：《清文宗实录》卷九七。）。至20世纪初，清政府的财政更是到了“库储一空如洗”（注：《清德宗实录》卷五二三。）的悲惨地步。
造成这一局面的原因是多方面的。陈锋先生认为，晚清户部银库空虚的原因除了支出不断增加外，与各省拖欠解部款项亦有很大关系（注：陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，载《江汉论坛》2000年第5期。）。这一论断是正确的，也符合史实，但还不够充分。为什么支出扩张就会造成收支紧张？地方何以欠解？笔者认为以下两点才是问题的症结所在。
首先，清代不健全的财政收支制度使收入在面对非常项支出时难以招架。清建朝伊始便确立了一条刚性的收支原则，即“国家出入有经，用度有制”（注：程含章：《论理财书》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第650页。）。这里的“经制”是指国家的财政收支要有固定的范围和数额，一般不得超越。具体规定是：岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项；岁出分为皇室经费、兵饷、宗室百官俸禄、工程费等项。以上均为经常性项目，相当于现代的预算收支。这一原则的缺陷是弹性不足，财政收入“表现出鲜明的定额化特点”（注：何平：《清代赋税政策研究：1644-1840》，中国社会科学出版社1998年版，第108页。），财政支出则未将战时军费、社会救济经费等重要项目包含在内，相对固定的收入难以应付特殊情况下的非常项开支
清代前期，非常项支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过捐纳等非常项收入形式得以填补。到了晚清，非常项支出不仅范围扩展，而且数额庞大。军费方面，据彭泽益先生估算，仅咸、同年间用于镇压各地起义所耗军费，最低也有8.5亿两（注：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，第137页。）。为抵抗外国军事侵略，清政府也消耗了巨额军费，而战败后赔款又使其遭受了更大损失。按《马关条约》和《辛丑条约》的规定，清政府要支付的对外赔款不计利息即达6.5亿两，相当于它七年财政收入的总和。晚清皇室奢靡的程度也远胜前清。同治十一年(1872)皇帝大婚，清廷谕令各省添拨京饷银100万两（注：《清朝续文献通考》卷六九，国用考七。）。光绪十三年(1887)，为办理帝婚，慈禧太后命户部先行拨银200万两解交礼仪处（注：《清德宗实录》卷二四三。）。这些巨额的非常项开支事先并未列入预算，因此当其突然出现时，清政府只能通过加赋增捐、开征厘金、举借公债等手段来弥补经常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收难，财政支出的扩张速度远远超过了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最终使自己陷入了财政赤字的泥潭。
其次，晚清农业经济的落后和农民生活的贫困也是财政收支失衡的重要原因。在清代，农业生产是国家财政收入的基础，农民是税负的最终落脚点，即税收归宿。农业生产状况的好坏和农民生活水平的高低对国家财政收入有着决定性影响，从而对收支关系起了间接的制约作用。清代前期，“摊丁入亩”、蠲免钱粮等赋税政策的实施使农业经济逐渐恢复，农民生活有所改善。因此，即使此时出现军费等非常项支出，也能通过田赋的自然增长及捐纳等临时性收入的征取来缓和入不敷出的紧张。到了晚清，由于西方资本主义国家的经济侵略、清政府的加赋抽厘剥削及自然灾害的严重破坏，农业经济凋敝不堪。另一方面，晚清农业生产的发展主要是依靠土地的开发和劳动力投入的增加，而不是农业技术的改进，这就决定了农产品产量不可能有太大提高。在南方产稻最裕之江浙一带，年产量仅为136-508斤，产量最高之湖南长沙，年产也不过680多斤（注：史革新主编：《中国社会通史·晚清卷》，山西教育出版社1996年版，第37页。）。在这种农业经济状况下，农民生活异常艰难，“加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》第五册，中华书局1958年版，总第5251页。）。在此情况下，清政府增加财政收入可谓困难重重，因为厘金、公债等非常项收入的征收最终会将税负转嫁至农民身上，而农民的贫弱已如上所述，因此，入不敷出的结果也就必然产生了。
二
清代前期的财政收入结构属于以田赋为主、其他收入为辅的传统型模式，鸦片战争尤其是咸丰之后，这一结构发生了前所未有的变化：田赋在整个财政收入中所占比重逐渐下降，关税收入的比重明显上升，厘金、公债等收入形式则从无到有。
探讨财政收入结构，就必然要对之进行科学的分类。笔者认为，应按照财政收入形式将其分为税收和其他收入两大类，税收作为清代财政收入的主体部分，如此划分更能体现其主导地位。
清代前期的财政收入全部属于税收形式。若以收入来源为标准，前清的财政收入可分为田赋、盐课、关税和杂赋四种经常性税目。兹将这一时期财政收入结构情况列表如下（注：资料来源：何本方：《清代户部诸关初探》，载《南开学报》1984年第3期。）（杂赋数额不多，在财政收入中所占比重也很小，故在此不列入表）。
表3 前清历朝财政收入结构比较表
附图{F72c06}
由表3可知，地丁银一项在财政收入中所占比重始终在61%-88%之间，其他诸项所占比重最多时也不到40%。表中的地丁银是指“摊丁入亩”后对田亩和丁役合并征收的货币形态的收入，它是田赋的主体部分，此外田赋还有漕粮等实物形式。前清所征实物田赋为数不少，且包括米、麦、豆、草等多种形式。现将部分年份的实物田赋数额列表如下（见下页表4）。
从表4中可以看出，前清的实物田赋数额是比较大的，如果折算成银两（按时价平均每石、束折银1两），康熙朝的实物田赋约合900万两左右，相当于同期地丁银的一半强。若将二者合并计算，田赋在财政收入中的比重当比前表所列地丁银所占比重更大，足见农业税在前清财政收入中地位之重。
表4 前清征收实物田赋简表
附图{F72c07}
在这一时期，盐课和关税收入的总额与所占财政收入比重均有增加，但总体上仍处从属地位。关税征收以榷关即内地常关为主要来源，海关收入仅占极微小部分。可见此时的商品经济没有得到较快发展，中国处于比较封闭的、以农业生产为基础的封建经济阶段。
清代前期，弥补财政赤字的重要工具是捐纳，它是一项颇为重要的非常项收入。清代继承前明旧制而行捐纳，根据人们所捐钱物多少给予功名或实职。它起初仅是临时性收入， 《清代财政收入规模与结构变化述论(第2页)》
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咸丰之后，非常项支出激增，“军需、河工、赈务、赔款之用……为数均巨”（注：《清史稿》卷一二五，食货六。）。清政府相对稳定的收入难以承受如此庞大的开支，度支窘迫、不敷甚巨的局面日甚一日。咸丰三年(1853)六月，“部库仅存正项待支银二十二万七千余两”（注：《清文宗实录》卷九七。）。至20世纪初，清政府的财政更是到了“库储一空如洗”（注：《清德宗实录》卷五二三。）的悲惨地步。
造成这一局面的原因是多方面的。陈锋先生认为，晚清户部银库空虚的原因除了支出不断增加外，与各省拖欠解部款项亦有很大关系（注：陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，载《江汉论坛》2000年第5期。）。这一论断是正确的，也符合史实，但还不够充分。为什么支出扩张就会造成收支紧张？地方何以欠解？笔者认为以下两点才是问题的症结所在。
首先，清代不健全的财政收支制度使收入在面对非常项支出时难以招架。清建朝伊始便确立了一条刚性的收支原则，即“国家出入有经，用度有制”（注：程含章：《论理财书》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第650页。）。这里的“经制”是指国家的财政收支要有固定的范围和数额，一般不得超越。具体规定是：岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项；岁出分为皇室经费、兵饷、宗室百官俸禄、工程费等项。以上均为经常性项目，相当于现代的预算收支。这一原则的缺陷是弹性不足，财政收入“表现出鲜明的定额化特点”（注：何平：《清代赋税政策研究：1644-1840》，中国社会科学出版社1998年版，第108页。），财政支出则未将战时军费、社会救济经费等重要项目包含在内，相对固定的收入难以应付特殊情况下的非常项开支
清代前期，非常项支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过捐纳等非常项收入形式得以填补。到了晚清，非常项支出不仅范围扩展，而且数额庞大。军费方面，据彭泽益先生估算，仅咸、同年间用于镇压各地起义所耗军费，最低也有8.5亿两（注：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，第137页。）。为抵抗外国军事侵略，清政府也消耗了巨额军费，而战败后赔款又使其遭受了更大损失。按《马关条约》和《辛丑条约》的规定，清政府要支付的对外赔款不计利息即达6.5亿两，相当于它七年财政收入的总和。晚清皇室奢靡的程度也远胜前清。同治十一年(1872)皇帝大婚，清廷谕令各省添拨京饷银100万两（注：《清朝续文献通考》卷六九，国用考七。）。光绪十三年(1887)，为办理帝婚，慈禧太后命户部先行拨银200万两解交礼仪处（注：《清德宗实录》卷二四三。）。这些巨额的非常项开支事先并未列入预算，因此当其突然出现时，清政府只能通过加赋增捐、开征厘金、举借公债等手段来弥补经常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收难，财政支出的扩张速度远远超过了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最终使自己陷入了财政赤字的泥潭。
其次，晚清农业经济的落后和农民生活的贫困也是财政收支失衡的重要原因。在清代，农业生产是国家财政收入的基础，农民是税负的最终落脚点，即税收归宿。农业生产状况的好坏和农民生活水平的高低对国家财政收入有着决定性影响，从而对收支关系起了间接的制约作用。清代前期，“摊丁入亩”、蠲免钱粮等赋税政策的实施使农业经济逐渐恢复，农民生活有所改善。因此，即使此时出现军费等非常项支出，也能通过田赋的自然增长及捐纳等临时性收入的征取来缓和入不敷出的紧张。到了晚清，由于西方资本主义国家的经济侵略、清政府的加赋抽厘剥削及自然灾害的严重破坏，农业经济凋敝不堪。另一方面，晚清农业生产的发展主要是依靠土地的开发和劳动力投入的增加，而不是农业技术的改进，这就决定了农产品产量不可能有太大提高。在南方产稻最裕之江浙一带，年产量仅为136-508斤，产量最高之湖南长沙，年产也不过680多斤（注：史革新主编：《中国社会通史·晚清卷》，山西教育出版社1996年版，第37页。）。在这种农业经济状况下，农民生活异常艰难，“加以各省摊派赔款，益复不支，剜肉补疮，生计日蹙”（注：朱寿朋编：《光绪朝东华录》第五册，中华书局1958年版，总第5251页。）。在此情况下，清政府增加财政收入可谓困难重重，因为厘金、公债等非常项收入的征收最终会将税负转嫁至农民身上，而农民的贫弱已如上所述，因此，入不敷出的结果也就必然产生了。
二
清代前期的财政收入结构属于以田赋为主、其他收入为辅的传统型模式，鸦片战争尤其是咸丰之后，这一结构发生了前所未有的变化：田赋在整个财政收入中所占比重逐渐下降，关税收入的比重明显上升，厘金、公债等收入形式则从无到有。
探讨财政收入结构，就必然要对之进行科学的分类。笔者认为，应按照财政收入形式将其分为税收和其他收入两大类，税收作为清代财政收入的主体部分，如此划分更能体现其主导地位。
清代前期的财政收入全部属于税收形式。若以收入来源为标准，前清的财政收入可分为田赋、盐课、关税和杂赋四种经常性税目。兹将这一时期财政收入结构情况列表如下（注：资料来源：何本方：《清代户部诸关初探》，载《南开学报》1984年第3期。）（杂赋数额不多，在财政收入中所占比重也很小，故在此不列入表）。
表3 前清历朝财政收入结构比较表
附图{F72c06}
由表3可知，地丁银一项在财政收入中所占比重始终在61%-88%之间，其他诸项所占比重最多时也不到40%。表中的地丁银是指“摊丁入亩”后对田亩和丁役合并征收的货币形态的收入，它是田赋的主体部分，此外田赋还有漕粮等实物形式。前清所征实物田赋为数不少，且包括米、麦、豆、草等多种形式。现将部分年份的实物田赋数额列表如下（见下页表4）。
从表4中可以看出，前清的实物田赋数额是比较大的，如果折算成银两（按时价平均每石、束折银1两），康熙朝的实物田赋约合900万两左右，相当于同期地丁银的一半强。若将二者合并计算，田赋在财政收入中的比重当比前表所列地丁银所占比重更大，足见农业税在前清财政收入中地位之重。
表4 前清征收实物田赋简表
附图{F72c07}
在这一时期，盐课和关税收入的总额与所占财政收入比重均有增加，但总体上仍处从属地位。关税征收以榷关即内地常关为主要来源，海关收入仅占极微小部分。可见此时的商品经济没有得到较快发展，中国处于比较封闭的、以农业生产为基础的封建经济阶段。
清代前期，弥补财政赤字的重要工具是捐纳，它是一项颇为重要的非常项收入。清代继承前明旧制而行捐纳，根据人们所捐钱物多少给予功名或实职。它起初仅是临时性收入， 《清代财政收入规模与结构变化述论(第2页)》
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