清代财政收入规模与结构变化述论

清廷也并不提倡。乾隆五十八年(1793)，上谕对各地屡行捐纳之举予以严责：“倘复有奏开捐者，即为言利之臣，更当斥而勿用。”（注：《清高宗实录》卷八五○，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）然而，军需浩繁，河务待兴，财政支出的扩张使统治者不得不借助捐纳以增收入，最终将之变为长期性收入。据统计，雍、乾、嘉三朝行捐数额少者十余万两，多者上千万两，其所占户部收入比重在嘉庆九年(1804)甚至达到78.68%（注：周伯棣编著：《中国财政史》，上海人民出版社1981年版，第444页。）。捐纳是封建性极其浓厚的收入形式，它在财政收入中的重要地位从侧面表明，前清的财政收入结构是古老的传统型模式。
 　　这种结构模式到了咸丰以后开始发生变化。田赋在财政收入中的主体地位有所下降，关税比重迅速提升。税收“垄断”财政收入的局面终被打破，公债这一新的收入形式产生，并很快成为财政收入的重要构成部分。作为弥补财政赤字的工具，厘金和公债超越了前清的捐纳，在财政收入中占据重要位置。现将晚清财政收入结构状况列表5（公债一项另行分析）。
 　　表5　晚清财政收入结构比较表（注：邓绍辉：《晚清赋税结构的演变》，载《四川师范大学学报》1997年第4期。）
 　　附图{F72c08}
 　　从表5可以看出，关税是晚清财政收入中最具活力的一项，其所占比重一直在20%-30%之间。究其原因，是由于此时的关税征收已从前清的以常关为主转为以海关为主，随着近代海关制度的不断完善及中外贸易的日益扩展，关税收入总额直线上升，至清末已比鸦片战争前夕增加了近百倍，所占财政收入比重也由前清的10%左右猛跃为晚清的30%左右，成为仅次于田赋的第二大收入来源。关税、盐课和厘金均为税负可以转嫁的间接税，三者所占财政收入比重总和为24%-73%，而田赋这一直接税的比重则由前清时的70%-80%降至晚清的不足50%。
 　　厘金是此时产生的一种商业税，自咸丰三年(1853)出现后很快通行全国，几乎达到“无处不卡，无货不税”（注：《清德宗实录》卷二三二。）的疯狂程度。其税率起初仅为1%，但到后期不断提高，许多地区在5%-10%之间。在上海，油、豆饼的厘金税率在同治初年已比咸丰四年(1854)增长了十余倍，“豆则增至三十余倍”（注：《申报》1875年11月6日。）。这一新的收入形式以极快的速度发展，以至于在其产生仅仅三十年后，收入总额便占到财政收入的近20%，成为晚清弥补财政赤字的重要手段之一。
 　　厘金之外，晚清出现的另一项弥补赤字的收入是公债收入，它是税收之外的独特收入形式。公债是一个财政范畴，它首先表现为一种财政收入，它与税收的最大区别是具有偿还性和自愿性。以筹措和发行的地域为标准，公债可分为内债和外债两种。晚清的公债主要表现为外债，内债处于次要地位。
 　　清政府借用外债活动可以光绪二十年(1894)为界分为两个阶段。在此之前，其国外借款共计4626万两，每年收入平均仅占财政总收入的4%左右；晚清时期共借外债12.04亿两，每年收入占财政总收入的30%-50%（注：徐义生编：《中国近代外债史统计资料》，中华书局1962年版，根据第38-52页、90-91页表格计算所得。）。清政府发行国内公债共三次：光绪二十年(1894)的“息借商款”、光绪二十四年(1898)的“昭信股票”及宣统三年(1911)的“爱国公债”。直隶、湖北、安徽、湖南等省也发行过地方内债。上述各种内债的发行均以失败而告终，未达到弥补财政赤字的目的，原因主要有二：一是缺乏发行内债的经济基础，即资本主义经济尚未获得充分发展；二是不具备近代金融机关和国债市场。除此之外，政府的借端苛派也违背了公债发行的自愿性原则，致使民不堪负，效果自然极差。这一点连当时的户部都自认不讳：“所集之款，不过百分之一、二，而流弊有不可胜言者。”（注：千家驹编：《旧中国公债史资料》，中华书局1984年版，第18页。）
 　　以上分析说明，到了晚清，自然经济的解体已愈来愈快，商品经济和资本主义生产方式的发展比前清快得多。公债这一资本主义性质的收入的产生表明，中国财政正朝着近代化方向迈步；另一方面，晚清财政收入对外债的依赖越来越重，并因此导致了部分利权的丧失，具有典型的半殖民地时代印痕。总的来看，晚清的财政收入结构从某种程度上讲已具有近代性，属于过渡型结构模式，这比前清的传统型收入结构模式有了很大进步。
 　　晚清的财政收入结构与前清相比确有巨变，但变中亦有不变。笔者认为，无论这一结构如何变化，以下两个方面是始终一致的。
 　　第一，清代财政收入的各个构成部分都被赋予了一个共同的政策目标，即维持收支平衡和满足国用，从而巩固封建政治统治。财政收入各部分所占比重有所增减，项目也偶有裁添，但这些变化无不为了维护王朝的稳定。清代财政收入结构的嬗变是以社会经济发展为基础的，但它又在根本上服务于政治。因此，无论前清还是晚清，其财政收入结构都带有鲜明的政治功利目的。
 　　第二，尽管田赋在财政收入中的比重呈相对下降趋势，但它的绝对数额是不断增加的，这说明它仍是政府财政收入最重要的构成部分，而且农民税收归宿的地位在有清一代并未发生明显改观。农业税比重的下降和各种间接税比重的提升确实反映了商品经济及资本主义生产方式在晚清的进一步发展，但如果据此而夸大中国的近代化程度，则未免过于片面。客观地讲，田赋收入直至清末仍占国家财政收入的30%左右，收入“老大哥”的位置没有改变；其他收入中所占比重较大者为公债和关税，二者均非源于中国自身资本主义经济的发展，而是与外国资本主义国家的对华经济侵掠密切相关。再就纳税人的负担而言，农民既要交纳农业税，又要承受各种间接税转嫁而来的无形压力及农产品与工商业产品之间的“剪刀差”剥削，他们始终是税负的最终落脚点。总之，在整个清代，农业税一直是国家财政收入的重要来源，农业经济是财政收入的基础，收入结构的变化并未超越农业国这一历史阶段。
 　　综上所述，清代财政收入的规模与结构均发生了不同程度的变化，这些变化从财政的侧面反映了清代社会经济的发展与进步。通过分析财政收入这一微观问题，我们可从宏观上对清代的财政状况予以把握，从而给予一个更为客观的定位：中国封建性财政至清代已走上颠峰，并开始逐渐向近代化嬗变，清代财政的发展演进为近代性财政形态的到来作了必要的铺垫。

《清代财政收入规模与结构变化述论(第3页)》