联邦模式与清末变局

权限划分之宪法、法律保证下的各成员在中央之外的参预与制衡。这两种参预与制衡是联邦架构的两根主要支柱，缺一不可[10]。特别是对于大国来说，由于其规模之庞大，即使中央之权力相对有限，其绝对值也是非常之大的。像单一制小共和国那样仅凭国会即可实现的足够制衡，在这里就显得很不足了。因此联邦成员足够权限之保障，就非常之必要。（即使对古代专制主义大国来说，仅仅是为了对付规模逐渐增大的危险因素，也必须赋予地方领导者以很大的权力，如中国东汉之州牧、唐之节度使和清之督抚所具。）不仅如此，尤其对于大国来说，为了保证联邦成员具有有效的制衡力，其规模就必须足够大；相应的，其个数也不能过多。与“众建诸侯而少其力”（贾谊《治安策》）相反，这里要的是“少建诸邦而多其力”。专制主义统治的自然趋势，不仅是要尽量减少最高地方单位的权力，而且要尽量缩小其规模，以达其分而制之的目的。联邦模式的民主政体当然要反其道而行之。

联邦模式必有一定之条件配合，方有实现的较大可能。概而言之，它们包括：一、多元政治均势（竞争）胜于一元政治优势（垄断）；二、和平、妥协规则取代暴力、对抗手段；三、联合对外倾向压倒分离联外趋势；四、制度化建设强于非制度性权变。

本节给下面的阐释准备了一个大致的理论框架。

三、清末实行联邦制之需要与可能

汉末、唐末与清末，都出现了地方势力的加速度膨胀，表现为汉之州牧、唐之节度使和清之督抚的地位迅速上升。这表明原有的集权主义大一统体制实际上已经失效，顺应趋势建立新的分权体制的时代需要显得非常之迫切，特别对继续维持中国统一的目的来说是如此。就清末而言，太平天国-第二次鸦片战争开始的演变，已形成列强入居和省权崛起的基本格局。太平天国所造之崩溃之势虽得以暂时挽回，但列强与汉族省级势力所成的瓦解之形却难以撼动。这种不稳定状态是不可能持久的，必须在来得及的期间内找到根本的解决办法。落伍的中央集权的实际取消、及其地方分权的实际上从分工性向分割性[11]的过渡，对中国之近现代化来说，不仅是必要的，而且也是自然的进程。将这种实际上的各省分权（即省级领导者对中央级政治的参与和制衡以及在其辖区内的自治），甚至可以说是实际上的联邦制[12]顺势制度化，也就是宪政化[13]，就能够避免重蹈汉室、唐室之覆辙。汉、唐为了对付内乱，都不得不分权于州牧（汉）或遍建节度使（以及观察使等）（唐），取得了暂时维持皇朝统治的目的；但由于既不能再收回已分之权，又不能就势完成体制转换，改以联邦类型的政体维持长期一统（当然，这在当时那种中国传统政治文化占主宰地位的背景下，也是不可能的），结果都失去了变政自救的机会。

此外，汉末、唐末的农民大起义，在失败之后就基本上再未见有强大的后继者续起；而在清末，主要是列强瓜分中国的危机日益加重这一新变数的出现，以及随之而凸显出的清廷低劣无能，又（在太平天国起义失败三十年之后）促发了以中国同盟会为代表的新兴反满革命势力的崛起，并迅速向形成第二次革命风暴的方向发展。为了对付新的革命威胁，抵挡列强之瓜分，为了释放满汉民族矛盾、官民阶级矛盾的爆炸性压力，清廷都急需要主动放弃行不通的所谓“集权主义现代化模式”[14]，抓住中央-各省关系这一关键性的[15]、也较易措手的问题，与督抚等各省势力结成互为依存的生死同盟[16]。而要做到这一点，就要求以永久性地放弃传统的专制主义中央集权为代价[17]，通过立宪划分权限，召开国会，成立责任内阁，实行地方自治等步骤，正式接受省级领导人参与中央级事务，进而建立联邦类型的政体。如此，就能解决既联合地方势力以避免土崩（下层社会大起义），又限制地方势力以避免其恶性膨胀而导致瓦解、甚至取己而代之（如曹魏代汉、后梁代唐那样）。况且，新兴地方势力及其代表立宪派也已开始积极参与国家事务，怎样抚用引导他们，以避免其激进化、革命化，也需要同样重大的制度改革与之配合。一句话，为清廷存亡计，顺应大格局、实行以联邦政体为主要支柱的宪政转型，是维持其君主地位之代价最小、前景最好的一种选择。

那么，当时的清廷有无时机实现这样的过渡呢？如果说在中日甲午战争之前的二十余年间，由于内外矛盾相对缓和，“洋务运动”渐次展开，以慈禧为首的清廷与湘、淮系南、北大员为主的督抚势力结为较稳定的同盟，西方文明对中国的影响仍主要限于器物层面等因素，变政改制的压力还不突出，因而本来在客观上可以比较从容把握的历史时机，就被清廷白白放过去的话，那么甲午战争一声炮响，终将中国从最后的迷梦中惊醒，从此，各种大变故就接踵而至，再无战前那种即便仅仅是表面上的安稳了。

但即使到了此时，清廷也仍有抓紧时机、以一定代价实行和平过渡的相当可能性。孙中山等人的革命活动才刚刚开始，康梁的维新活动基本仍是体制内之诉求，督抚们亦不敢过分异动。可戊戌维新，百日即亡，改革的希望不绝如缕；到了庚子前后，列强瓜分之喧嚣骤起，划分势力范围之举接二连三；清廷借义和团之力冒然挑战，惨败西窜；督抚联外人行“东南互保”；革命势力此伏彼起……此时，清廷之权威进一步大损，而地方实力派之自主意识愈加迅猛抬升，原来支撑天下的列强-清廷-汉族督抚三足架构开始动摇。到了这步田地，清廷才宣布变法。虽然已拖得够晚了，但此际也非无回天之某些可能：毕竟瓜分之议暂息，革命尚不成势，而各省还算平静，何况慈禧尚在、疆臣尚从，改制之献策层出不穷。如果此时抓住难得之机，开诚布公，急起猛进，推展包括联邦转型在内的制度改革，应能有大作为。

四、清廷未采用联邦模式之原因

清廷终于未能及时进行实质性的变政，天下也随之而失。究其原因，就清廷方面来说，首先是固有的中国政治大势统分周期运动的巨大潜力。满清得天下已二百年有余，从大的方面来说也已进入笔者所称的“分裂时期”，它所剩之元气不过刚够其苟延残喘。满清之衰微不振、迅速破败，一方面给改制腾出了相当的活动空间，另一方面却又意味着难有足以担当之明君，——即使有，也难以施展于积重难返、绝症缠身之体。

以清廷内心计，此际无非有三策。其上：驱逐列强势力，削平各省山头；其中：保持现状，拖延待变；其下：顺应潮流，改制变政。这“上策”实际上正是下策，甚至是死策。清廷之不救，正表现在他们甚至连现状也不知道维持，竟异想天开地要逆势而动，破坏三角联盟，自己拆自己的台。借义和团以攻列强，借立宪以压疆臣，就是其突出表现。和列强难以匹敌，又不愿维持与督抚的既有关系，以致就连迫于压力而不得不举行的救亡“新政”，也被用来谋图恢复其满族贵族独大与中央集权的不甘之心；于是就有了不学美欧主流模式，反以三流变种之日本为楷模之能事。本来应当用来明确划分、确定中央-各省权限的立宪，在他们手里却成了从督抚手中大量收权的手段；本来应该用来进一步削减中央集权的地方自治，也被他们反用作从下面夹击督抚省权的手段，等等。慈禧在时，虽也拖延，尚能与李鸿章连手，玩弄权术以平衡大局；但与李后之张之洞、刘坤一、袁世凯，其关系就一代不如一代了。（本来，慈禧就过分依赖于某一汉族疆臣、廷臣，而没有形成各个地方实力派（各省、各军）之间的均势，结果埋下了以后不仅无法有效对付外省之起义、更无法对付以超群实力为后盾之权

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