1949年以前的中国近代宪政史回顾与反思（一）
由于变法触及当权顽固派既得利益，这些人以“维护祖制”为名，利用慈禧太后不甘失去权力的心理，鼓动其掣肘皇帝，阻挠变法。9月21日，慈禧太后发动政变，囚禁光绪帝，处决谭嗣同等“戊戌六君子”，再度垂廉听政。康有为、梁启超等被迫流亡国外。“百日维新”宣告结束。
富有讽刺意味的是，“戊戌变法”失败后仅仅两年，即1901年初，被八国联军炮火赶到西安“西狩”途中的慈禧太后，于1月29日发布了第一道变法上谕，其中道：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张，着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒已见，通限两个月，详悉条议以闻。”在内外压力之下，连慈禧本人也意识到，不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡，化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不推行“新政”。“新政”主要包括三个方面的内容：
练兵：裁汰制兵练勇，编练新式陆军；
筹饷：振兴商务，奖励实业，谋求解救财政危机；
育才：废科举、办学堂、派留学生。
此次的清末“新政”，持续了整整10年，直至辛亥革命爆发。
令人感到讽刺和遗憾的是，辛亥革命之前的这10年，却是近百余年中国历史上公民自由度提高最快的时期之一，具体表现在：
（一）一般民众的经济自由度大为提高；
（二）现代教育体系初步建立；
（三）现代法律体系和司法制度逐步确立，民主政制初见端倪。
在清政府推行“新政”同时，朝野掀起了一场“立宪运动”。1904年2月19日，署云贵总督丁振铎，云南巡抚林绍年曾联电奏请变法，说中国面临极其危险之局面，要想挽救，“惟有急宣上谕，誓改前非”，迅告各国，“一切尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已”。
不久，日俄战争爆发。江浙立宪派人士张元济、张美翊、赵凤昌和张鹤龄以及盛宣怀的幕僚吕景端等进行了紧急磋商，开始了“奔走运动”，他们“诚恐日后各国大会和构和，始终置我局外，尽失主权”，首次提出了遣使分赴各国的问题。此后岑春煊、铁良、端方、赵尔巽、魏光寿、袁世凯、张之洞、丁振铎、吕海寰、盛宣怀等满汉官员等纷纷就上述问题上奏朝廷。四月出使法国大臣孙宝琦又奏请立宪。社会名流张謇在1903年下半年赴日考察归来后，就立宪问题多方奔走联络。1904年7月，张謇和张之洞的幕僚赵凤昌印制了日本明治宪法的译本分送一些宫廷要人，并转呈慈禧，据说慈禧表示赞同。
1905年6月，日本与沙俄为争夺在中国东北地区的利益的日俄战争中，日本获胜。——君主立宪制的东方小国日本战胜了农奴制的传统欧洲大国沙俄，给中国社会各界以强烈的刺激，人们普遍认为：“日俄之役，非军队之竞争，乃政治之竞争。卒之日胜而俄败，专制立宪，得失皎然。”“此非日俄之战，而立宪、专制二政体之战也。”尤其日俄战争后不久，俄国宣布预备立宪，进一步激起中国要求立宪的社会舆论，认为颁布宪法召集国会已刻不容缓。实行立宪已为大势所趋。
6月4日，在日本战胜俄国前夕，袁世凯、张之洞以及两江总督周馥联名上奏，要求立宪。7月慈禧太后在召见大臣时表示：“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此涡灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”并决定派载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英为考察政治大臣，考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比九国政治。原定9月24日出发，因临行革命党人在北京正阳门火车站行刺，行程被迫推迟。后徐世昌另有他任，绍英受伤未愈，乃改派李盛锋、尚其亨代之。是年底终于成行。
五大臣到达日本后，便上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。
1905年9月2日，满清政府废除科举制。
1906年7月，五名考察政治大臣除李盛泽留赴比利时出使大臣任以外，其余四人带着八十余名随员，携大量文献资料回国。他们共出洋考察了六个月，先后访问14个国家，通过亲眼所见，亲耳所闻，他们初步认识到专制封闭乃是中国落后之根源，中国要富强，就必须同各国作横向比较，不能坐井观天，夜郎自大。最后得出结论：东西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以落后挨打，“实以仍用专制政体之故”。当此霸国主义时代，中国若想生存，富国强兵，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”（《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，一九一八年版——转引自天林《清末“预备立宪”在中国历史上的地位》）
回国后，他们曾多次受慈禧召见，一致建议中国实行宪政。载泽认为：东西各国富强“莫不以宪法为纲要”，中国新政“卒未能成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，防止革命，舍立宪而别无他途。戴鸿慈、端方上折建议：宜效日本明治维新之先例，预定立宪之年，先下定国是之诏，使官员和人民预为准备。国是诏中应该明白宣示：（一）“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”；（二）“国事采决公论”，国家先设临时议政机关，地方酌行议会；（三）“集中外之长，以谋国家与人民之安全发达”，在学术、教育、法律、制度各方面，均要采取外国的长处；（四）“明宫府之体制”，宫廷与政府体制划清，皇室经费与国家经费分开；（五）“定中央与地方之权限”，并先行演习地方自治；（六）作好实行预算决算的准备。这六件事应“宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”。于是清廷下定决心，实行“宪政”。
在此前后，顽固派势力反对甚殷，认为立宪会造成皇权的削弱，利于汉人养虎为患。考察政治大臣归国前，一些反对派就明里暗里进行破坏，有的公然上折为专制制度辩护，说中国积弱不在于专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”。考察政治大臣回国陈奏以后，反对派坐立不安，有的阳为赞成，阴为反对；有的则赤裸裸地否定立宪，声称“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制。”（《清末筹备立宪挡案史料》上册——转引自天林）
针对反对派的责难，载泽于8月23日单独上奏，指出“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也，保一己私权而已，护一己之私利而已”，立宪则“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。针对反对派说人民程度不足，不宜行宪，载泽道：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”；针对“立宪利汉不利于满”，载泽反驳：“方今列强逼迫
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