中国近代外债制度演变趋势述论

        [摘要]： 外债作为中国近代外来资本的重要组成部分，对中国近代社会经济的发展影响巨大，对此学界已有诸多研究，但学界少有关注外债在活动过程中逐步形成的独特运行框架和制度特征。鉴于此，本文首先从外债制度演变表现出的若干特征入手，认为在近百年的发展过程中，外债制度演变具有债务主体单一化、债款来源多样化、债务管理法规化和债务运行自主化的趋势，而后论文又结合中国近代的民族-国家建设过程和制度的移植-变迁对外债制度演变所表现的趋势作更深一层的剖析。
　　关键词：中国近代/外债制度/演变

　　随着全球经济交往的加强，国际资本的流动也趋于频繁，外债是国际资本的重要流动方式。19世纪中叶后，中国与国际经济活动的联系越来越密切，外债也成为其外来资本的重要组成。学界对于外债问题已有诸多研究，但是由于研究的角度大都在中外经济关系史、帝国主义侵华史的范围之内，因此比较关注外债的性质讨论和具体外债债项的考证，而对于外债活动的制度性特征注意不够，忽视了外债制度的独特运行框架及其演变趋势，鉴于此，本文拟从外债制度演变表现出的若干特征入手，对其近百年的发展趋势作一分析，以求教于方家。

　　一、 债务主体的单一化

　　近代以前，中国的经济制度内并不存在外债活动，因此在中国近代外债展开初始，清政府找不到可仿照的模式，只能固守“天朝大国”的姿态，如时人评论为“中国士大夫拘于成见，往往高谈气节，鄙弃洋务而不屑道”1，“于其国政民俗，终罔有所知”2，不愿正视借债的局面，结果在外债活动上，就无法明确举债主体，只能按照原来广州制度下的商债形式或地方政府的财政应急方式进行处理，出现了地方政府举债占主要地位和多头举债的局面。
　　借用外债为政府开辟了新的财源，缓解了日见紧迫的财政危机，中国政府也就在财政体制中逐渐确认了它的存在，于是自19世纪60年代中期起，外债活动与中央财政之间的关系越来越密切，同时，鉴于前此的外债活动过程中出现的一些纠纷，因此在具体的外债制度建设中，为了适应国际金融资本家所强调的外债活动中“主权”责任，中央政府承担起举债和还债的责任，外债活动进入了明确债务主体和债务主体单一化的过程。
　　首先是设立专门的外债管理机构。呈现了一个从总理各国事务衙门的兼管，到度支部的监管，一直到民国时期在财政部公债司专管的过程。其中，中央政府逐步成为外债制度的核心，明确债务活动的债信来源于国家，来源于整个国家对外的形象，“无论内债外债，均与国家信用有直接关系”3，“如有因公要需，借用洋款，皆须先行奏明，经中央政府允准，照会各国驻京大臣立案为据。其出借之洋商，亦必先禀报驻京大臣，问明中国政府果系奏明有案，方可借给。若无奏准案据，而私自借给者，无论曾否订立合同，国家概不承认。设有事故，亦不能为之代追”4。发展到南京国民政府时期，最为强调的是“政府外债之举借，其契约应经财政部主管长官或其授权代表之签署”5，也就是说，外债合同所承担的是国家义务。同时为了确认外债的“国家义务”。自民国建立开始，为了树立债务信用，中央政府还逐步对相关外债进行了清理，“民国十余年来，整理债务之经过情形，可分为四大时期，一曰全部整理计划时代（民国二三年间），二曰局部整理实施时代（民国九十年间），三曰无担保债务整理协商时代（北京特别关税会议开会期内），四曰无担保债务整理进行时代（国民政府统一以来）”6。在这些阶段中，民国政府为了能够专门整理债务，在外债管理机构之中又逐步建立相关的外债整理机关，如内外债务整理委员会等等，制订各种整理意见书，以中央政府的名义对悬而未决的外债问题进行统一处理。
　　其次是逐步限制地方政府举借债务，进而使地方政府不举借外债。从19世纪60年代中期开始至甲午战争前，地方外债占外债总额的76.57%7，但自1894年开始，地方债务的比重就逐渐减少，这种趋势自民国建立后越来越明显，“倘现在任各省自借，与将来中央政府之信用实有大不利”8，即使在北洋政府时期，虽然“一省做一省的事，多不受中央的统辖，除了中央放官到各省，各省解饷到中央以外，多不相闻问，以致各省与中央情形不同，各省与各省情形又不同”9，但是这种各自为政，财政分散的状况并没有导致地方外债的大量出现10。
　　由此可见，在中国近代举借外债过程中，外债的举借主体有一个单一化的过程。当然，单一化并不是指财政部门独揽所有的外债事务，而是指以财政部门为核心，各相关部门互相配合形成一个外债举借活动的联合体，进而使外债决策得到统一，达到宏观调控借款额度、借款时机、借款形式等。而且在宏观管理的过程中，外债的分类也得到了明确，主管部门分清有直接责任的外债和有间接责任的外债，以明确自身的义务所在，最为突出的是在《外债事务处理办法草案》中规定了两种外债：政府外债与政府担保外债，前者为“国民政府对外国政府、人民或法团，因契约而发生之债务”，后者“中国人民或法团对外国政府、人民或法团，因契约而发生之债务，呈准由政府担保者”，对于两种不同的债务，政府的处理是不同的，政府外债由政府机关全权负责，而政府担保外债，政府对其运用及偿还，只起监督和查核作用11。除此之外，对于国营事业与民营事业的外债也加以区别，“国营事业之对外借款并应统一洽借；民营事业则可由人民自行商洽，经政府之核准，即可实行”12。

　　二、 债款来源的多样化

　　在中国近代外债制度的演变过程，与债务主体单一化相对应的是债款来源的多样化，就是多种渠道多层次地获得债款。产生债款来源的多样化的缘由是复杂的，就主要而言，是两个原因。
　　一是晚清以来各政府在与西方列强的接触过程中，实行的是“以夷制夷”的对外交往原则，即不是完全依附于某一列强，而是希望在列强利益平衡的狭缝中保持有“半主权”，也是在“半殖民地”的社会条件下进行“半独立”的活动，这样的原则体现于外债，就是政府总是希望能从多方面获得借款。
　　早在19世纪70年代汇丰银行主宰中国外债的时候，李鸿章就曾策划与美国资本合作成立银行，以突破汇丰的垄断地位。后来在举借芦汉铁路外债时，清政府也是让美、英、法、德、比各国资本家同场竞争，经过选择，最后认为“铁路借款非常之难，美国定要包全工，额利之外另索余利四分之一，俨然股东，事权全属，流弊甚大”13，而比利时“系小国，不干预他事”14，最后选择了比利时。张之洞也曾提出这样的观点，“专借英款，将来无论如何搜刮，亦不能还清，英国必索我地方作抵，是又生一患矣”15，因此不宜请英、法诸大国商人包办，应请比、奥等小国商人16，只有提倡各国竞争，“则美英法比诸财团，势必纷纷输财于我国，而俄日更借，必极困难，理化家所谓，既长我之财力，必缩短彼之财力”17。当矿务、铁路两大公司设立之际，左中允、黄思永