宪政的起点：《钦定宪法大纲》

一、　立宪背景（史）

晚清历经咸同之际的外衅内乱（两次鸦片战争、太平天国、捻军），经济基础受到了极度大摧残，国内国际关系尚未理顺，就先后发生了与列强争夺越南的中法战争和争夺朝鲜的中日战争，清朝大败，割地赔款，元气大伤。在这样的国情下，激进改革派发起了戊戌变法，(戊戌政变后，慈禧太后对光绪皇帝感到失望，她立即决定废掉光绪皇帝，从皇族中另选一个人代替他。消息传出以后，地方大员们纷纷向朝廷上奏反对，外国舆论也表示不支持，国内舆论也大多反对。上海商人经元善以上海全体商人的名义上奏极力反对，是为资产阶级第一次自发干预政治的行动。这一行动表明，商人的社会地位已经上升，不再甘于被忽视，他们要求参与政治决策过程，而这正是宪政成熟的基础。)不久，就发生了席卷北方的义和团暴乱，清廷处置失当，纵容乱民对外国侨民、外交官、传教士和本国教民大开杀戒，最终导致国际联军干涉，清廷再次遭受外交上的重大失败。而在义和团运动中发生的东南互保，反映了地方督抚与清廷的离心倾向已呈表面化。1905年清廷下决心变法，就是在这样的国际国内大背景下进行的。

1、“新政”

富有讽刺意味的是，“戊戌变法”失败后仅仅两年，即1901年初，被八国联军炮火赶到西安“西狩”途中的慈禧太后，于1月29日发布了第一道变法上谕，其中道：“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张，着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒已见，通限两个月，详悉条议以闻。”在内外压力之下，连慈禧本人也意识到，不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡，化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不推行。“新政”主要包括三个方面的内容：

练兵：裁汰制兵练勇，编练新式陆军；

筹饷：振兴商务，奖励实业，谋求解救财政危机；

育才：废科举、办学堂、派留学生。

此次的清末“新政”，持续了整整10年，直至辛亥革命爆发。

令人感到讽刺和遗憾的是，辛亥革命之前的这10年，却是近百余年中国历史上公民自由度提高最快的时期之一，具体表现在：

（一）一般民众的经济自由度大为提高；

（二）现代教育体系初步建立；

（三）现代法律体系和司法制度逐步确立，民主政制初见端倪。

2、改定官制

预备立宪的工作也相当艰巨，非一朝一夕，　清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是设立议会；三是实行地方自治。

关于官制改革与‘，预备立宪”的关系，在清廷关于立宪的“上谕”中这样说过，“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张”。那幺，为什幺“预备立宪”必须从官制改革入手呢？要说明这一问题，不妨先来看看当时的一些大臣官员对这一问题的看法。

一九０六年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，援引日本的先例，认为“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年，明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”。显然，预备立宪先定官制，也是援引了日本的做法。

8月25日，戴鸿慈，端方又奏请改定官制，并提出八项具体改革意见：略仿责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地方重要衙署皆设辅佐官（次官），中央各部主任官（长官）事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制同日，朝廷命醇亲王载沣，军机大臣奕劻、瞿鸿暨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼎、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察大臣条陈的折件。因此，官制改革的核心内容，是仿行三权分立和责任内阁。

应该说，上述的意见和建议，在官制改革的活动中基本上得到了贯彻实施。对于制定官制，编纂大臣似定了五条基本原则：一、“参仿君主立宪国官制厘定”，此次只改行政，司法，其余一律照旧；二、改革要做到“官无尸位，事有专司，以期各副责成，尽心职守”；三、实行三权分立，议院一时难以成立，先从行政，司法厘定；四、钦差官，阁部院大臣，京卿以上各官作特简官，部院所属三四品作为简官，五至七品为奏补官，八九品为委用官；五，另设集贤院，资政院安置改革后的多余人员。

史实：首先，调整国家机关，明确职责。其次，根据西方“三权分立”的思想，“分权以定限”，调整立法、行政、司法三权。再次，改革官吏任用制度。

8月27日，慈禧召见袁世凯，袁面奏先组织内阁，从改革官制入手。戴鸿慈，端方奏请设立编制局，制定官制。七月，清廷宣布立宪，着手厘定新官制；九月，改旧部衙为民政部、度支部（财政）、陆军部、法部农工商部、邮传部等；=~cnzE2= 4[HDf2Q$p7~zS7z{YtL思想政治论文J6Zo $*L"g\lGD5 "O=K'_HpHW

11月6日，发布厘定官制上谕，正式改革官制。在公布的13名内阁成员中，满人占7人、蒙古人1人、汉人5人，比原先规定的满汉对等原则下的官制倒退了一点。

8月28日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。军机大臣奕劻认为：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。反对者提出：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小；人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦；实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。立宪派官员认为：国民程度的高低全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度；正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。曾经在戊戌变法中背弃“维新派”的袁世凯此时则坚决主张立宪，甚至表示“官可不做，法不可不改”，“当以死相争”。论文宪政的起点：《钦定宪法大纲》来自WWW.66WEN.COM免费论文网

辩论结果多数同意改为立宪政体，从改革官制入手，预备立宪。

清政府接受了考察政治大臣的建议，确立了师法日本的指导思想，明治维新从改革官制入手，清廷亦然。清政府的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院，大理寺；行政中枢为军机处，军机大臣无定员，均有兼职；内阁原为行政总汇之地，后逐渐被军机处取代，至清末已成为闲曹；此外尚有太常寺，翰林院等机构。中央体制改革以一九０一年应西方各国的要求改总理各国事务衙门为外交部，一九０三年设商部，一九０五年又增设巡警部和学部。另外还增设财政处，练兵处和税务处。这样就出现了新旧并存的现象。而更重要的是，在专制体制下，行政、立法、司法不分，这三权集中于皇权手里。一九０六年九　月二日，朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、袁世凯等共同编纂官制。着总督端方、张之洞、升允、锡良、周馥等派司道大员来京随同会议。

体制改革是一次权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的利益，因此阻力来自三个方面，一是各部大员，“；二是各部司员，；三是满员，成立责任内阁的草案传出以后，斗争立即趋于激烈。反对派的主角为军机大臣铁良，荣庆。如成立责任内阁，不得兼职，荣庆肯定只能专任学部尚书，地位下降，铁良如出任副总理，其财政权（户部尚书），兵权（练兵处会办）将同时失去。铁良声言“立宪非中央权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可”，与袁世凯发生了冲突。为了破坏改革，他们还煽动太监起来闹事，散布改革官制，所有宫监悉于屏除，内务府也要裁撤。太监闻风，都跑到慈禧太后面前泣诉，宗室的王公、贝子、将军等听说袁世凯提议以后不许他们干预政事，也起哄闹而不已。慈禧太后被干扰得寝食俱废。后来逼得袁世凯不得不把不议宫廷机构的意思宣布，以释群疑。

九月二十二日，御史王步瀛奏陈改革官制应“兼采众议”，令百官各抒所见，奉旨俞允。于是京朝各官奏章竞上，九月下旬至十月上旬斗争达到了高潮。翰林院撰文李传元，内阁学士麒德，御史涂国盛等认为，改革不能全面更张，不能过急，应从缓办理。御史刘汝冀说，总理大臣代替君主负责，是“率天下士夫。内背朝廷”，“不可轻设”。御史张瑞荫，翰林院侍读柯劭芯，吏部主事胡思敬说，内阁权重，“用人偶失，必出权臣”，君权将被取代，军机处万不可废。翰林院侍读周克宽全面否定官制草案，主张保留旧制。内阁中书王宝田，户部笔帖式忠文，户部郎中李经野，兵部外郎马毓桢等反对体制改革，也反对立宪。他们叫嚷：立宪“有大谬者四端，可虑者六弊，不可不防者四患”。改革官制是“用夷变夏，乱国法而害人心”，设立内阁“实阴以夺朝廷之权”。内阁学士文海指责立宪有“削夺君主之权”，内阁有“败坏国家”等“六大错”，要求裁撤编制馆，饬令袁世凯速应回本任。御史赵炳麟、蔡金台、石长信、王诚荑，吏履晋一致反对立即设立责任内阁，认为现在还不是成立的时候，否则就会出现“大臣专制政体”。在部院尚侍以上的大员中，王文韶，