美国的政治腐败和反腐败

〔内容提要〕美国在历史上也曾经历过一个严重的腐败时期，这一时期是通过文官改革运动和进步主义的城市改革运动等社会改革运动来结束的。这些运动推动了行政部门结构性的变化，使政府改变了公共事务的管理方式。建立旨在进行自我约束的“政府道德标准”自第二次世界大战结束后被看作反腐败的一个主要措施。与此同时，美国政府还逐步设立了监督执行道德标准的机构，其主要关注在于事先预防，而不是事后惩罚。而国会制定的《政府道德法》成为对政府道德的法律制约。该法在1989年被扩大到适用于立法部门和司法部门。国会道德规则的改革围绕着禁止国会议员接受酬金进行。在美国，由于私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象，防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。防止腐败并不仅仅依赖于政府官员的个人道德，更重要的是依赖法律和规章。

关键词：美国政治　腐败　反腐败机制

腐败问题是当今世界各国政治中的普遍存在的问题，它在许多第三世界发展中国家尤其引人注目。由于各国历史、政治文化和价值观念的不同，政治腐败在不同的国家呈现出不同的特点。美国虽然是一个西方民主国家，但政治腐败问题仍在所难免。不仅如此，在美国历史上也曾有一个腐败问题非常严重的时期。美国是在各种腐败现象不断出现时，在各种社会因素的推动下，不断制定出新的制止腐败的规则和规章，并设立起监督和执行这些规则和规章的机构，从而逐渐形成了一套反腐败的机制。至今这一机制仍时常显露出其弱点，受到各方面的讨论和批评，因而仍处在不断的完善中。分析美国反腐败机制的形成和特点，无疑可以使我们从中得到一些借鉴。

一、清教伦理与乡绅统治

在美国早期历史上，作为一个年轻的移民国家，美国的政治腐败问题不像同时期有更长久历史的、经历过漫长封建社会的欧洲国家那样严重。然而，到19世纪初，政治腐败在美国开始成为一个司空见惯的现象。从完全没有控制的腐败，到建立起比较严格和周密的对政治腐败的制约，美国经历了一个相对长期的历史过程。

从第一批殖民者到达北美至今已有近400年的历史。当年这些殖民者逃离欧洲专制统治的政治和宗教压迫，来到北美这片荒芜的土地，就是为了要建立一个没有腐败和专制统治的社会。新英格兰的清教徒向往一个尊崇道德的社会，把公共服务看作是公民的责任，而不是个人发达或致富的手段。清教徒建立了一项道德遗产，这就是延续至今的清教伦理。【注释】William　L.　Richter,　Frances　Burke,　Jameson　W.　Doig,　Combating　Corruption,　Encouraging　Ethics,　a　Sourcebook　for　Public　Service　Ethics　(Washington,　D.　C.:　the　American　Society　for　Public　Administration,　1990),　p.30.【注尾】它的信念是，通过勤奋工作来创造繁荣。每一个清教徒都被召唤到参加建设上帝的正义之国的事业中。

在这个新世界存在的前一个多世纪中，几乎没有人对政府的道德命令表示过怀疑。在清教徒生活的新英格兰，政府有责任确保教会的道德规则被执行，因此政府不过是精神社会的世俗形式，是上帝之国在尘世的反映。在这样一个社会中，伦理和道德不能同政府行为相分离。因此，促进共同体成员的个人诚实和道德行为是政府明显关注的事情。

新英格兰地区马萨诸塞州海湾殖民地建立于1630年，在此后的五年中形成了一个规则，只有立誓信教和受到检验的圣人，才能成为在教会和选民之间传达信息的人。只有圣人才能统治国家，只有由圣人统治，政府的诚实才能得到保证。许多神权政治的设计加强了这一保证，包括在选举日的布道中，牧师为选民解释选民选择候选人的神学含义，描述优秀统治者的特点，以及人民及其管理者的共同责任。丹尼尔·布尔斯廷（Danial　Boorstin）认为，选举日布道是清教徒生活的特征，“牧师通过它而影响政治事件，在美国革命之后这仍然是新英格兰的机构的特征。”【注释】Hubert　G.　Locke,　“Ethics　in　American　Government,　A　Look　Backward,”　in　Richard　D.　Lambert　and　Alan　W.　Heston,　ed.,　The　Annuals　of　the　American　Academy　of　Political　and　Social　Science,　Volume　535,　1995,　p.16.【注尾】

指导海湾殖民地行政的原则同现代政府道德法的原则几乎完全一致，两者共同的标准是理财清廉。清教徒选举的地方官和管理公共财政的地方官员被海湾县的人称作“看得见的圣人”。这些官员的责任是强制执行节制、虔诚和平衡经济的教规，通过自己为共同体所做的贡献，来向公民显示他们确实是上帝的选民。【注释】Ralph　Clark　Chandler,　“A　Guide　to　Ethics　for　Public　Servants,”　in　James　l.　Perry,　ed.,　Handbook　of　Public　Administration　(San　Francisco:　Jossey?Bass,　1989),　p.602.【注尾】

在这一安排中存在着一个基本假设：道德上正直的公民们从他们自己之中选举代表来执行政府公务，能够确保政府的诚实和政府决策合乎道德。约翰·科顿（JOHN　COTTON）对这一安排的重要性有很深刻的理解，他说：“清教制度……的平衡……就像是一只三角凳，其要素——自由人、地方行政长官和教会一起相互支撑，这样，自由、权威和虔诚就在其适当的范围内得到了保证。决定（是否是好）公民的不是阶级立场，而是虔诚：统治者是虔诚的绅士，他们不过每年被虔诚的自由人所选举出来；教会和国家相互分离而又相互重合。这一民主制、贵族统治和神权统治的奇特混合体有助于解释清教主义留给后代的含义不明确的财产。”【注释】CUSHING　STOUT,　THE　NEW　HEAVENS　AND　THE　NEW　EARTH:　POLITICAL　RELIGION　IN　AMERICA　(NEW　YORK:　HARPER　&　ROW,　1974),　P.17.【注尾】

与此相并行的是，北美殖民地时期的流行观念是，绅士阶级具有比其他人更高的道德水准和管理素质，清教徒应当从他们之中选举管理者。若要保证政府的廉洁必须由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统治，这个阶级被认为对管理问题具有天然的兴趣和能力。一位新英格兰牧师曾这样说：“让我们订立一个原则：政府是从人民之中产生的；但让我们教育人民：他们没有能力管理自己。”【注释】RICHARD　HOFSTADTER,　THE　AMERICAN　POLITICAL　TRADITION　(NEW　YORK:　VINTAGE　BOOKS,　1948),　PP.6～7.【注尾】论文美国的政治腐败和反腐败来自WWW.66WEN.COM免费论文网yn;'bLwE"~xyc1nx=;yM{g]P.F4~K:a"v物理论文~"NK=cOiCok*+{@V`xDy \J

旧的清教徒神权统治在以后的100多年内由于各种原因而瓦解了，取代它的是一个表达更明确的贵族统治观念的形式，即：政府应当由那些具有财富和地位的人来管理，他们不仅对政府的形式和过程有既得利益，而且具有天然的倾向以自己的诚实和正直来从事这项工作。

这样，从新英格兰地区到佐治亚州，最初公众都是从乡绅上层阶级的成员中挑选道德上诚实正直的人来担任公职。公共服务成为上层阶级独有的责任。许多上层阶级家庭也教育他们的子女认识到承担公民责任和公共服务的重要性，鼓励他们承担帮助社会的道德责任。例如弗吉尼亚的乡绅特别认真地对待这一责任。由于担任公职并没有报酬，乡绅们必须动用自己的钱袋来支付与担任政府职位有关的旅行和支出。由于此，当然更由于社会权利的不平等排除了贫困的白人、妇女和黑奴的投票权或担任公职的权利，积极参与政治的人一般仅限于拥有财产的白人。对普通人的不信任在以乡绅阶级组成的国家管理者中相当普遍，他们不愿把不受约束的大众情绪当作管理和公共政策的基础。正是这一乡绅阶级的代表1787年在费城聚集在一起，制定了美国宪法。有人做过统计，最多除了6个例外，出席费城会议的人都是些相当有地位和财产的人的后代。

当美国革命发生时，清教伦理已经丧失了对神圣共同体和上帝之城的原有含义。为了避免道德的抽象化，清教伦理经历了世俗化，并被解释为理想主义的实用道德。甚至在清教徒生活的新英格兰，英国法也已对僧侣集团有了某种约束力。清教徒不能理解政治自由和经济活力将不可避免地导致某些不道德。人非天使，如果他们是天使，政府的存在就没有必要，这是詹姆斯·麦迪逊（JAMES　MADISON）的格言。邪恶必然会产生，制约邪恶必须靠适当的政府体制。经验告诉美国的国父们，公共管理者并非圣人，必须采取有效的预防措施来确保他们遵从道德。

在美国通过独立战争摆脱了英国的控制之后，新的联邦政府所承担的全国管理责任仍然有限，而且联邦官员很少直接接触政府之外的组织，这客观上限制了联邦雇员的腐败。早期的美国总统为了自己的信誉为自己的政府成员制定了很高的标准。例如，华盛顿总统为其任命的政府官员制定了“品德的适当标准”。此时政府官