试析工部局处理棚户区问题的政策
试析工部局处理棚户区问题的政策
口秦祖明
（武汉大学历史学院，湖北武汉430072）
【内容摘要】民国时期，大量人口涌入上海，上海住房建设速度赶不上人口增加速度，出现房荒，城市贫民寄身于棚户区，棚户的数量不断增多。工部局一方面采取措施改善棚户区的卫生环境：一方面强行拆除棚屋。工部局并未解决城市贫民的住房问题，只是将他们赶出租界。
【关键词】上海；工部局；棚户；政策。
【作者简介】秦祖明，武汉大学历史学院中国近现代史专业2008级博士研究生，研
究方向：中国近代社会史。
民国时期自然灾害频繁，农村兵灾、匪灾不断，农村经济衰败，农民生活困苦，不得已背井离乡。上海是中国的经济重镇，经济发展迅速，经济发展为人们提供了更多的谋生机会，上海被誉为“人间天堂”，离乡农民大量涌入上海。来到上海后，他们很失望，收入微薄，没有自己的住所，只好搭建棚屋，以获得一个安身之处。上海棚户区不断扩大，上海又被称之为“人间地狱”，棚户区问题日益引起了社会的广泛关注。对于国民党上海市政府治理棚户区问题的政策，学界研究较多，但对公共租界工部局处理棚户区问题的政策研究不多，本文试图考察工部局治理棚户区的政策及采取这些政策的原因。
上海棚户区形成发展的原因有哪些呢？
其一，人多房少。步入20世纪，上海城市化、工业化步伐加快，大量人口涌人上海，但城市住房建设的速度赶不上人口增加的速度，人多房少，出现房荒。1910年上海人口有128万，到1937年人口增加到385万，二十多年时间里，上海人口净增257万。要解决这250多万人的住房问题，对上海城市发展来说，确实是一个不小的挑战。在公共租界，由于经济繁荣，人口汇聚，人多房少的矛盾更为突出，“界内里弄房屋1880年计有17，421幢，到1935年有88，945幢，增长约4倍”，而界内人口1880年有11万余人，到1935年达115万余人，增长9倍多。上海富人，经济实力雄厚，可以买房居住；中产阶级，有相当的收入，买不起房，但可以租房居住；城市贫民只能搭盖棚屋。
其二，战争的破坏。1932年日军进攻上海，“一·二八”事变爆发。这次战争中遭日军蹂躏的区域，总面积达3，297平方公里，闸北、吴淞、江湾等地被炸成一片废墟，其中闸北损失最为严重，火车站、商务印书馆多次被炸，东方图书馆被烧，商号损失4，204家，工厂损失841家，总计103条里弄街坊，数万间房屋被烧。战地记者描述当时闸北的惨状，“由宝山路而至永兴路，几如身涉乱石丛中，极目四望，但见一遍残垣断壁，周围数里，一月前鳞次栉比之市房，至今已无一完整之屋宇矣”。1937年“八·一三”事变，上海再次遭受重创，当时上海5，000余家大小工厂，被毁的将近一半，计2，375家，其中完全毁于战火的就有905家之多。当时记者报道：“经过虹口、杨树浦、闸北、南市等处，但见两旁街道尽为废墟，延长即平方公里以上的面积内，往往片瓦无存，”战争严重破坏了上海经济的正常发展，战争之后，城市贫民只有寄身棚户区，每一次战争都使上海棚户的数量都有显著的增长。
其三，城市贫民收入微薄，无力租房。伴随着上海经济的发展，上海地价飞涨。1911年公共租界每亩地平均估价为8，281两白银，1920年每亩为10，476两白银，1930年飞涨到26，909两，其中中区每亩地价高达107，878两白银。地价飞涨，房租也随之水涨船高。棚户居民原本就是贫苦农民，他们大多是战争难民或遭受自然灾害的灾民，来到上海他们身无分文，没有文化又缺乏技能，大多在从事那些低收入的又脏又累的工作，他们无力租房，只能在城市的角落搭盖棚屋，这些难民聚居地也就形成了棚户区。
棚户区的存在产生了一系列的问题，主要有以下三个方面：一是火灾隐患。棚户大多由茅草、竹子做成，容易引发火灾，翻阅《申报》我们可以看到大量有关棚户区火灾的报道，据1935年7月30日、31日《申报》报道，1935年7月29日晚8点30分，浦东杨家渡南首北草泥塘地方，“于草棚丛中，忽然失慎，竹壁草顶，均属易燃之物，以致顷刻即成燎原，加以东南风异常猛烈，火得风助，其势益涨”，据警局调查，此次火灾损失惨重，“估计焚毁及拆毁草棚约共七百余间，被灾棚户，约五百余户，灾民男妇老幼约达五千余人”。棚屋被毁，居民处境悲惨，“此辈均系客籍平民，大都以码头小工为生，穷苦不堪，住屋被毁后，大半将无处安身”。居民照明的油灯，烧饭的简陋炉灶，偶一不慎，就会播下火种。而席草本来最易着火，加以房屋密集，道路狭窄，水源缺乏，所以一经起火，莫不迅速燃烧，大片的棚户区顿成焦土。二是卫生问题。棚户区卫生状况十分糟糕，这里没有垃圾箱、没有厕所，路上到处都是垃圾和粪便，一些死沟、死浜里更是藏污纳垢，无所不有，成了露天垃圾箱，上层还经常停着黑压压的一层苍蝇。这里要特别提到棚户区居民的用水问题，棚户区大多没有自来水，居民用河水和井水，“一般住户都是用苏州河里污浊的水，淘米、洗衣、刷马桶都在苏州河边上。吃的水也是从苏州河里挑来的，不过用矾打一下就是了”[12]。棚户区环境恶劣，容易滋生疾病。三是犯罪率高发。棚户区居民是城市最贫穷的阶层，包括一大批从事体力劳动的码头工人、人力车夫以及工厂女工和童工，还有失业人员、无业游民，棚户区是典型的贫民窟，和世界其他．地区的贫民窟～样，上海棚户区是犯罪率高发区。社会如果不能为城市贫民提供就业机会，他们吃不饱、穿不暖、居无定所，那么他们很容易滑入犯罪的深渊。上海棚户区到处是流氓和恶霸，有名目繁多的流氓组织，如“一龙”“二虎”“三道卡”“四大金刚”“八大朝臣”“十八股东”“三十六股党”“一百零八将”“薄刀党”“剥衣党”“黑老虎”“白老虎”。有的棚户区有“三十六天罡”“十兄弟”“五条龙”“二百五”“小七子”“小粱山”“十三弟兄”等等各帮恶棍‘。棚户区还有聚赌的“牌九窝”，吸毒的“燕子窝”，许多居民沾染上毒瘾、赌瘾，因赌、因毒而更加贫穷。城市贫民一旦堕化为流氓地痞，并且相互纠合在一起，形成各种流氓帮会组织的话，将会给社会带来更大的危害，也将加大政府治理城市贫困问题的难度和成本。
租界建立之始，当局从防范火灾隐患的角度出发，明确规定租界内禁止搭建棚屋。1845年《土地章程》第18条规定：“界内不许架造易燃之房屋 《试析工部局处理棚户区问题的政策》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/213314.html
口秦祖明
（武汉大学历史学院，湖北武汉430072）
【内容摘要】民国时期，大量人口涌入上海，上海住房建设速度赶不上人口增加速度，出现房荒，城市贫民寄身于棚户区，棚户的数量不断增多。工部局一方面采取措施改善棚户区的卫生环境：一方面强行拆除棚屋。工部局并未解决城市贫民的住房问题，只是将他们赶出租界。
【关键词】上海；工部局；棚户；政策。
【作者简介】秦祖明，武汉大学历史学院中国近现代史专业2008级博士研究生，研
究方向：中国近代社会史。
民国时期自然灾害频繁，农村兵灾、匪灾不断，农村经济衰败，农民生活困苦，不得已背井离乡。上海是中国的经济重镇，经济发展迅速，经济发展为人们提供了更多的谋生机会，上海被誉为“人间天堂”，离乡农民大量涌入上海。来到上海后，他们很失望，收入微薄，没有自己的住所，只好搭建棚屋，以获得一个安身之处。上海棚户区不断扩大，上海又被称之为“人间地狱”，棚户区问题日益引起了社会的广泛关注。对于国民党上海市政府治理棚户区问题的政策，学界研究较多，但对公共租界工部局处理棚户区问题的政策研究不多，本文试图考察工部局治理棚户区的政策及采取这些政策的原因。
上海棚户区形成发展的原因有哪些呢？
其一，人多房少。步入20世纪，上海城市化、工业化步伐加快，大量人口涌人上海，但城市住房建设的速度赶不上人口增加的速度，人多房少，出现房荒。1910年上海人口有128万，到1937年人口增加到385万，二十多年时间里，上海人口净增257万。要解决这250多万人的住房问题，对上海城市发展来说，确实是一个不小的挑战。在公共租界，由于经济繁荣，人口汇聚，人多房少的矛盾更为突出，“界内里弄房屋1880年计有17，421幢，到1935年有88，945幢，增长约4倍”，而界内人口1880年有11万余人，到1935年达115万余人，增长9倍多。上海富人，经济实力雄厚，可以买房居住；中产阶级，有相当的收入，买不起房，但可以租房居住；城市贫民只能搭盖棚屋。
其二，战争的破坏。1932年日军进攻上海，“一·二八”事变爆发。这次战争中遭日军蹂躏的区域，总面积达3，297平方公里，闸北、吴淞、江湾等地被炸成一片废墟，其中闸北损失最为严重，火车站、商务印书馆多次被炸，东方图书馆被烧，商号损失4，204家，工厂损失841家，总计103条里弄街坊，数万间房屋被烧。战地记者描述当时闸北的惨状，“由宝山路而至永兴路，几如身涉乱石丛中，极目四望，但见一遍残垣断壁，周围数里，一月前鳞次栉比之市房，至今已无一完整之屋宇矣”。1937年“八·一三”事变，上海再次遭受重创，当时上海5，000余家大小工厂，被毁的将近一半，计2，375家，其中完全毁于战火的就有905家之多。当时记者报道：“经过虹口、杨树浦、闸北、南市等处，但见两旁街道尽为废墟，延长即平方公里以上的面积内，往往片瓦无存，”战争严重破坏了上海经济的正常发展，战争之后，城市贫民只有寄身棚户区，每一次战争都使上海棚户的数量都有显著的增长。
其三，城市贫民收入微薄，无力租房。伴随着上海经济的发展，上海地价飞涨。1911年公共租界每亩地平均估价为8，281两白银，1920年每亩为10，476两白银，1930年飞涨到26，909两，其中中区每亩地价高达107，878两白银。地价飞涨，房租也随之水涨船高。棚户居民原本就是贫苦农民，他们大多是战争难民或遭受自然灾害的灾民，来到上海他们身无分文，没有文化又缺乏技能，大多在从事那些低收入的又脏又累的工作，他们无力租房，只能在城市的角落搭盖棚屋，这些难民聚居地也就形成了棚户区。
棚户区的存在产生了一系列的问题，主要有以下三个方面：一是火灾隐患。棚户大多由茅草、竹子做成，容易引发火灾，翻阅《申报》我们可以看到大量有关棚户区火灾的报道，据1935年7月30日、31日《申报》报道，1935年7月29日晚8点30分，浦东杨家渡南首北草泥塘地方，“于草棚丛中，忽然失慎，竹壁草顶，均属易燃之物，以致顷刻即成燎原，加以东南风异常猛烈，火得风助，其势益涨”，据警局调查，此次火灾损失惨重，“估计焚毁及拆毁草棚约共七百余间，被灾棚户，约五百余户，灾民男妇老幼约达五千余人”。棚屋被毁，居民处境悲惨，“此辈均系客籍平民，大都以码头小工为生，穷苦不堪，住屋被毁后，大半将无处安身”。居民照明的油灯，烧饭的简陋炉灶，偶一不慎，就会播下火种。而席草本来最易着火，加以房屋密集，道路狭窄，水源缺乏，所以一经起火，莫不迅速燃烧，大片的棚户区顿成焦土。二是卫生问题。棚户区卫生状况十分糟糕，这里没有垃圾箱、没有厕所，路上到处都是垃圾和粪便，一些死沟、死浜里更是藏污纳垢，无所不有，成了露天垃圾箱，上层还经常停着黑压压的一层苍蝇。这里要特别提到棚户区居民的用水问题，棚户区大多没有自来水，居民用河水和井水，“一般住户都是用苏州河里污浊的水，淘米、洗衣、刷马桶都在苏州河边上。吃的水也是从苏州河里挑来的，不过用矾打一下就是了”[12]。棚户区环境恶劣，容易滋生疾病。三是犯罪率高发。棚户区居民是城市最贫穷的阶层，包括一大批从事体力劳动的码头工人、人力车夫以及工厂女工和童工，还有失业人员、无业游民，棚户区是典型的贫民窟，和世界其他．地区的贫民窟～样，上海棚户区是犯罪率高发区。社会如果不能为城市贫民提供就业机会，他们吃不饱、穿不暖、居无定所，那么他们很容易滑入犯罪的深渊。上海棚户区到处是流氓和恶霸，有名目繁多的流氓组织，如“一龙”“二虎”“三道卡”“四大金刚”“八大朝臣”“十八股东”“三十六股党”“一百零八将”“薄刀党”“剥衣党”“黑老虎”“白老虎”。有的棚户区有“三十六天罡”“十兄弟”“五条龙”“二百五”“小七子”“小粱山”“十三弟兄”等等各帮恶棍‘。棚户区还有聚赌的“牌九窝”，吸毒的“燕子窝”，许多居民沾染上毒瘾、赌瘾，因赌、因毒而更加贫穷。城市贫民一旦堕化为流氓地痞，并且相互纠合在一起，形成各种流氓帮会组织的话，将会给社会带来更大的危害，也将加大政府治理城市贫困问题的难度和成本。
租界建立之始，当局从防范火灾隐患的角度出发，明确规定租界内禁止搭建棚屋。1845年《土地章程》第18条规定：“界内不许架造易燃之房屋 《试析工部局处理棚户区问题的政策》
★读了本文的人也读了：