公益物品与公共选择

的无关的产品。比如，教育产品的质量，就严重地受到教育服务使用者学生生产性努力的影响。除非把学生当作重要的协作生产者来提供教育服务，否则产品的质量很可能毫无价值。一个社群健康的维持在很大程度上依靠消息灵通的单个公民的努力，其作用相当于保健机构中的专业人员。当火灾的确发生时，公民防火以及提供早期警报服务的努力是提供消防服务的重要因素。社群的和平与安全既是专业警察努力的结果，也是公民努力的结果。如果公共服务要产生理想的结果，供给服务者与使用服务者之间的协作是重要的。

在所有服务产业中，不论私人领域还是公共领域，这些问题都会发生。私人医生所面临的问题与公立学校教师所面临的问题是一样的。当假定专业人员知道何者有利于人们而不给人们提供表达其偏好的机会时，我们发现公共服务专业化的发展伴随着公共服务质量的严重侵蚀，对此我们不应该惊奇。接受过高水平培训的专业干部所供给的公共服务支出水平高，是导致这一服务悖论的一个因素。根据专业的标准服务得越好，对这些服务表示满意的公民越少。一个有效的公共服务提供系统靠的是服务人员在特定条件下工作，在此他们有积极性帮助公民发挥重要协作生产者的作用。

对于人类社群的福利来说，明智且有效的消费策略与明智且有效的生产策略一样，都是重要的。协作生产要求两者共同为优化的结果作出贡献。考虑生产经济和消费经济的公共经济组织最可能获得最好的结果。

一、公共服务产业的机会

当在获得和供给公益物品和服务方面存在多个消费和生产单位服务于多个社群时，传统的智慧认为交叠管辖的结果就是职能的重叠。职能的重叠是浪费性的和无效的。消除“重复服务”和“交叠管辖”可以提高效率。然而我们知道，在市场经济条件下只有多个公司服务于同一市场时才能是有效率的。交叠的服务领域和重复的设施对于维持市场经济中的竞争来说是必要的条件。

我们能够期望在公共经济中发生类似的事情吗？如果我们能够，那么在公共经济中运作的政府单位、公共机构和私人企业之间的关系可以通过组织间安排的方式来进行协调。在这种情况下，组织间安排也会表现出类似于市场的特色，并且在行为上表现得愿意提高效率和纠正错误。在这些情况下，公共领域的协调不必只是依靠为行政首长所控制的官僚命令结构。相反，组织间安排的结构可以创立重要的经济机会，并激发自我规范的倾向。下面将考查其中的若干机会。

二、分配消费和生产的可能性

在世界上，物品共同消费的规模从一个家庭户到整个地球不等，不同规模的集体消费单位和生产单位为实现各不相同的规模经济提供了机会。哪里对于公共服务存在着不同的偏好，哪里就可以通过拥有相对小规模的集体消费单位来获得优势。只要集体消费单位能够表达其自己的选民的偏好，并有机会公平地分配收入，集体消费单位就能够具体说明所偏好的服务集，获得这些服务的适当供给，并为其付费。在这种情况下，一个小规模的集体消费单位可以与大规模的生产单位签约，这样两者都考虑了一项公益物品或者服务消费和生产两个方面不同的规模优势。

在另外一个情况下，集体消费单位可能较大，而其有效生产的规模却比较小。比如，美国州际高速公路使用者的适当消费单位是全国性的单位。这一全国性的单位作为“提供者”开发适当的规范并为获得州际高速公路服务安排资金。然而，全国范围内大气和地理条件是各不相同的，因此服务的生产和保养则由较小的组织来提供更为有效。因此，美国交通部作为买者从州高速公路部门和私人承包商那里购买州际高速公路服务，而后者则起主要生产单位的作用。

在复杂的公共经济中，各种消费和生产可能性的合理配置不会自动出现，却需要有意识地追求其相对优势。越大未必越好，在给定的努力情况下创造最高水平的用户满意度，在追求这一目标之前必须认识到越大未必越好。必须进行实质性的改善。

三、竞争、谈判和协作性的努力

如果每一个集体性的消费单位可以潜在地接触若干生产单位，在安排物品或者服务供给方面准备考虑其他替代性的选择，那么集体消费单位与生产单位之间的关系就具有半市场关系的特色。在这一情况下，市场不在于多个生产者与单个消费者之间。我们可以认为这样的市场结构势将失败。半市场关系是多个集体消费单位与多个生产单位之间的关系发生的。

如果潜在的生产者包括一系列的私商和公共机构，就有机会讨价还价，以最低的成本来获得公益物品或者服务。集体消费单位和生产单位之间讨价还价产生激励，使讨价还价各方有积极性提高信息水平，并开发绩效指标。

在非竞争性的场合中，也可能出现讨价还价，即多个生产单位通过相互之间协调行为能够获得共同的收益。比如，在出现紧急情况以及事情繁忙时，多个警察机构通过互助或者共同运作的安排来提供支持性的服务。利用其他部门的储备力量来解决高峰问题，而不是所有的部门都动用自己的储备力量来满足各自的高峰期需求。

这些共同的努力可以扩展到组织补充性的公共或者私人企业，来提供各种各样的间接服务，如犯罪实验室、警察培训学院以及在警察调遣方面集中服务。在通过协作性安排开发高水平的相互依赖的地方，集体消费单位和生产单位可望开发基本的组织安排，来减少讨价还价的成本。这些安排经常采取自愿协会的形式，定期开会，与官员一起商定会议议程，并安排组织和发布有关信息。集体消费和生产单位的许多这类自愿协会都有正式的组织，有章程，收取会员费，来支付小规模的常务秘书人员的费用，这些人员代表协会组织信息、执行决策、从事企业性的活动。

四、冲突与冲突的解决

在许多集体消费单位和生产单位相互之间产生严重外部效应的地方，根据全体一致规则维持的协作性安排总是受到不合

的威胁。如果这些外部效应对于若干集体单位来说具有公益物品的特色，那么一个集体单位都会发现不合作有利可图，不必承担相应份额的成本就可以从他人的共同行动中获得好处。如果某些不合

的策略获得了成功，其他人也会仿效。协作性安排就会失败，所有相关者的福利都会受到侵蚀。维持不合作策略以及悲剧迫在眉睫会导致一些人用威胁或者反威胁的不合作以作为反应。除非有相应的裁定和解决冲突的制度来约束，否则威胁和反威胁就会升级为暴力和战争。

在许多管辖单位之间没有实质性交叠的高度分散的政治体制尤其易于犯这一类型的制度失败。美国人把这称为“巴尔干化”。有了交叠的政府单位，任何一个水平的政府之间的冲突都可以通过更高层次的政府中存在的决策安排来得到解决。这样的安排是联邦政府体制所固有的。这一体制的关键特色是，通过政府行动，可以为受消极外部效应之害的有关当事人提供法律的、政治的和宪法的救济。

在公共经济中运作着许多独立机构和企业，法院在解决这些单位的冲突方面起着尤其重要的作用。它们不必支配所有资源控制和配置渠道就有能力裁定纠纷。相反，当一体化命令结构的执行首长来解决其下属公共机构之间的冲突时，其影响很少限于具体纠纷。它很可能影响未来预算分配、公共雇员职业发展机会以及运作机构的组织地位。

在加里福尼亚，公共服务的签约具有最大的竞争性，县大法官有责任监督政府间契约运作。公共机构作为契约