启动市场从何入手--近期财政-货币政策评析与建议

一、经验与启示
　　1998年我国采取的积极财政与货币政策,在稳定经济、安定社会、促进增长等方面收到了明显成效。其主要经验至少有如下三点：
　　（一）政策选择上,在亚洲金融危机影响加深,国内经济增长乏力的特殊情势下, 重点实施积极的或适度扩张的财政政策，加强政府对宏观经济的调控和干预力度，既有理论根据,实践上也是成功和有效的。在极其困难的条件下,过去一年所取得的经济增长实绩,以及在促进就业、稳定社会等方面的成绩，都是有力的证明。
　　（二）政策取向上,总量扩张与结构调整双向着力、协调配合的财政－货币政策运用,既符合中国的具体国情,符合推增总量、优化结构的战略构想,又有利于把短期政策效应与中长期政策效应有机地结合起来,不致因短期的总量扩张政策举措,而使中长期的结构调整、转变经济增长方式目标受损受挫。这一经验之所以特别值得重视,是因为当前问题的性质,既不是简单的生产过剩的经济危机和经济萧条，也不是简单的总量需求不足，而主要是由于转轨“阵痛”、体制和结构障碍等基本原因所形成的过渡性困难。正是由于这种特点和性质，如果片面强调和实施全面松动的总量扩张政策，就很可能诱发新一轮的通货膨胀，加重结构调整的困难，造成更多的麻烦和后延性障碍。
　　（三）政策配合上，注重财政政策与货币政策的双向协同。在去年的政策运用中，诸如在资金筹集上，定向向国有商业银行发行国债；在资金运用上，注意财政投资与信贷资金在基础设施建设上的密切配合；发行特种国债，以提高国有商业银行的资本金充足率等等，都体现了两大政策协同考虑、双向兼顾的特点，收到了较好的成效。传统的经济学理论往往认为，财政政策长于结构调整，货币政策则优于总量扩张。事实上，无论是在经济扩张还是在经济紧缩时期，两大政策都能对总量与结构两个方面同时产生影响，只不过在某些特定的条件下（如财政或货币政策的传导通路局部受阻），影响的程度有所不同。一年来以扩大内需为主旨的财政－货币政策运用，也给我们提供了诸多的启示，主要有以下三点：
　　（一）去年的财政－货币政策，特别是积极的财政政策，对投资需求起了明显的拉动作用，但对最终消费需求的提升作用还有待加强。传统的计划经济－卖方市场－短缺经济条件下，习惯于把刺激经济的重点放在投资和生产上；然而，在买方市场已初步形成的条件下，需要刺激的重点则是消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要方面。从一定意义上讲，刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。
　　（二）货币政策的传导机制亟待改进和健全。此次启动经济，一些市场经济条件下惯用的货币政策手段，诸如利率、准备金率、信贷的扩张或收缩等，之所以作用效果不甚明显，固然与体制、制度和结构障碍直接相关，也与政策传导机制或传导路径的缺乏和阻滞有很大关系。比如，长期以来的信贷投放对象，都是国有企业和所谓物质生产领域，而对消费需求的刺激作用甚微；非国有经济部门的信贷“饥渴”现象也一直是一个久议而待决的问题。这些方面的政策传导梗阻，必然对货币政策的应有功能产生弱化作用。
　　（三）在体制、制度、结构等方面的问题依然突出的情况下，不宜过分夸大宏观经济政策，以及政府干预的功能与作用。因为上述问题，会对财政－货币政策赖以发挥作用的政策环境产生不利的影响，乃至干扰和破坏。因此，必须把进一步深化改革，解决体制和结构障碍，创造良好的宏观政策环境，与充分发挥财政－货币政策的调控功能有机结合起来，使之相辅相成、相得益彰。

二、政策建议

　 （一）加大财政－货币政策直接启动消费需求的力度。鉴于消费需求在我国经济增长中的关键性作用，今后的财政－货币政策取向，在继续加强投资刺激的同时， 似应特别注重对消费需求的引导和拉动。这方面可供选择的对策，除了切实调整供给结构，增强产品的市场适应性，逐步拓展银行消费信贷、买方信贷以外，更应注重对收入分配体制的改革与完善，提高城乡居民的收入水平和收入预期，以收入预期、实际购买力的提高，以及不确定性预期支出因素的减少，来促进消费预期、消费需求的增长。为此可供选取的政策举措主要有二：一是认真贯彻落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平创造条件；二是国家 财政可适当增加转移性支出比重，尤其是定向增加对城镇低收入者的生活（工资）补贴、增加对公教人员的住房补贴，以及加大国家财政对建立社会保障制度的支持力度。理论和国内外的实践证明，增加对低收入者的补贴，不仅是保持社会稳定、促进社会公平的客观需要，而且其直接转化为即期消费需求的比例也最高最快；定向增加对国家工薪阶层的住房补贴，不仅可以缓解现行低工资与住房货币化的尖锐矛盾，而且是使建筑业成为支柱产业的一个重要推力；社会保障制度的尽快建立，则是消除目前大多数人消费后顾之忧，消费心理不确定性的一个关键性因素。至于增加后一类支出的财政资金筹措，近期可考虑通过优化支出结构，有效利用国有存量资产，以及增加经常性收支节余中用于此类支出的比重（建设性支出需要更多地依靠国债发行）等途径来加以解决。
　 （二）加大发行专项建设国债的比重。我国的国债发行，从经济大环境来看，目前虽仍有较大的游刃余地，但从财政本身的承受能力，特别是从已经畸高的中央财政债务依存度来看，又受到了很大的局限和制约，必须慎而为之。一个既能维持一定的发债规模，又有利于减少财政债务压力的办法，就是增加专项建设国债的发行比重。所谓专项建设国债，就是将此类国债的发行，以及项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在运用这些国债所形成的资产及其收益上，并最终以（国有）资产转让和经营收益，作为还本付息的财产基础和资金来源。这种做法，能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化（资本金）程度、增加国有资产比重和控制力、优化经济和产业产品结构等多重功效。事实上，除了某些所谓“纯公共产品”之外，现有的许多财政性投资对象（如公路、铁路、机场等），都可考虑和试行这种筹投资形式。
　 （三）加大对企业和民间投资的引导与鼓励力度。 实行积极的财政政策，加大政府投资力度，是在特殊情况下采取的暂时性举措。长远看，企业和民间投资的活跃才是至关紧要的。在这方面，我国也有很大潜力和政策空间。比如，充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等经济手段，以充分调动和吸纳社会资金参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投入，可收到“四两拨千斤”之效。为此，在社会投资来源、银行可贷资金较为充裕的条件下，从有限的国家财政投资中，拿出相当的比重来起这种杠杆或带动作用，肯定能比财政的直接投资、全额投资收到更好更大的效果。又比如，可以有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收支出（税收优惠）等手段，以引导和刺激企业的科研开发和技改投资热情。
　 （四）加大对非国有经济的融资支持力度。 在直接融资方面，主要是创造条件，健全法规，逐步放宽和取消对非国有经济，特别是内资企业在股票、债券发行方面的一些不合理限制，用统一的标准和尺度来选择和确定上市公司、发债企业对象，消除在这