我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究

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资料来源：农调总队历年农民收入资料

４、剪刀差积累机制的弱化并不等于农民剪刀差贡奉的减少

改革开放以后我国工农业产品交换剪刀差以1988年为界，经历了直线缩小和波动反弹两大阶段。据测算：宁夏剪刀差差幅从1976年的71.53下降到1988年的15.74％，又扩大到1995年的34.51％，价格特别是农产品价格扭曲又回复到80年代初的水平。同时剪刀差贡奉额占第一产业增加值的比重也从27.85％下降到9.84％，又扩大到17.4％，暗拿农民的比例在90年代又有所提高。虽然改革开放以来从整体来看剪刀差幅度缩小了，但缩小剪刀差可以增加农产品供给能力和工业品购买力，在剪刀差机制没有消失之前，贡奉额随着城乡工农产品交换的范围、数量扩大而增加。1995年剪刀差差幅仅是1976年的48.2％，而其贡奉额却是8.1倍。每个农业人口负担的剪刀差贡奉额增长了5.1倍。农民剪刀差贡奉额增加现在也已经不能说增加了财政收入，部门利益不但侵害了国家益，更加重了农民负担(段庆林，1996)。

  (二）、农业税：轻税到调整

１、轻税政策是计划经济的产物

  解放初期税收是国家参与农村经济分配的主要形式，在计划经济建立时期因转型成本剧增、过度动员农业剩余导致1959-1961年农业危机发生后，逐渐让位于剪刀差形式，相应采取了轻税政策。我国目前农业税收制度基本沿用1958年国家颁布的《农业税条例》，征收对象是农业收入，牧业税仅在八个牧业地区征收。条例规定全国农业税平均税率为常年产量的15％，地方政府可以征收不高于正税14％的附加税，轻税政策主要表现在：<1>为了在剪刀差积累机制下适当减轻农民负担，1961年我国农业税计征指标核减为108亿公斤，比1959年征收任务减少87亿公斤。并将这一征收水平一直稳定到1978年。为了促进不发达地区农业经济发展，1979-1983年国家实行农业税起征点制度，全国减免正税和附税共23.65亿公斤。1985年又对贫困地区实行农业税减免政策等。降低了农业税实际税率。<2>农业税的计征依据主要是耕地面积、常年产量、税率和税额，由于40年来没有再进行过查田定产，除了基本稳定的税额外，其它几项都严重不实，实际上变成了包税制。随着农业生产的发展，全国农业税实际负担率已经从1952年的12.2％下降到目前的3％以下，农业税越来越变得微不足道。

２、农业税种分化适应产业结构发展的要求

  农村改革以来，农村产业结构发生巨大变化，多种经营蓬勃发展，乡镇企业异军突起，行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多，为此，国家农业税收政策进行了必要的调整，<１>、调节农村各业收益。为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产，与粮争地的矛盾，并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷，1983年国务院决定对原包括在农业税中的农林特产收入单独征收农林特产税，并在1989年各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并，统一征收农业特产税，初步达到公开税负、调整结构的功效。<２>、调节耕地占用行为。为了更有效地保护和利用耕地，加强士地管理，1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税。全部作为农业发展专项资金。

３、农业税调整标志地方政府税权意识增强

  农业税是我国农村的主体税种，在长期的统收统支财税体制下，地方政府缺乏征税的积极性，耕地面积、常年产量等计税依据严重不实，最终形成了包税制。但包税制也引起税收实际负担率过低和有地无税、有税无地现象。突出表现在有一大批新开发的耕地已过免税期而没有征税，联产承包后老灌区的群众意见较大。为此，新疆、内蒙古、宁夏等省区８０年代末开始对新开垦荒地依法征收农业税，列入附加税内。１９９４年分税制实施以后，农业税被划为市县本级收入，解决了信息不对称问题，地方政府加强了征收管理工作，从而使农业税在地方财政收入中的地位和比重得到提高。农业税调整另外一个重要原因是增加县级财政收入，缓解地方财力紧张的突出矛盾，所以真正有动力调整的主要还是中西部不发达地区。当然，我国的“黑地”也主要分布在那里。1990年我国耕地概查面积比统计面积多出66024.5万亩，即实际耕地面积比账面高31.5％。误差较大的一是边远地区，那里新开发耕地较多，耕地分散，受自然灾害影响撞种地比重较大，搞准统计数据的技术成本很高;一是传统农业主产区，农业是农民收入的重要来源，农民负担较重，隐瞒耕地面积是避税的需要，搞准统计数据的磨擦成本较高;而部分发达地区和非农业区误差较低，那里耕地面积一般较少，多种经营和乡镇企业发达，没有调整的动力。在农业税下划的激励下，不发达地区调整农业税的意愿较强，但账外耕地分布与其经济发展水平的负相关，使调整在实际操作中首先遇到农民负担问题，不可避免地使农业税负担累退现象加剧。目前农业税收政策仍然不能适应农村经济发展的需要。农业税收征收范围局限于种植业、集中于产粮区的局面没有得到根本的改变，土地级差收益和行业比较收益仍然没有得到有效地调节。适合市场经济的农村税收制度还远远没有建立起来。

４、政府农业剩余积累机制的弱化是农业公共投资减少的根源

  在十多年来对以中央计划与行政命令配置资源的经济体制进行一系列市场化改革的过程中，分配体制从集权分配走向分权分配，在改善激励结构的同时，因传统剪刀差积累机制的弱化而减少了政府财政收入。财政收入占ＧＤＰ比重已经从1978年的31.2％下降到1996年的10.9％。中央财政收入占全国财政收入比重从1986年的36.7％下降到1993年的22％，地方政府事权相应扩大，部分发达地区藏富于民。1994年实行的分税制正逐步扭转中央政府宏观调控能力削弱的局面。国民经济初次分配结果制约着再次分配，财政农业支出状况恶化尤其引人注目。农业税收（明税＋暗税）具有积累资金的功能，其实际上是国家进行农业基本建设投资和科学技术推广等公共产品的成本，或者说是农民享受国家公共产品后支付的价格。由于剪刀差机制的弱化和税收功能的僵化，国家从农业上得到的资金积累现在已经相对减少，农业被认为是低效产业，资金积累大量流向工业和服务部门。财政农业支出比重从1980年的12.4％下降到1993年的8.4％，分税制后因中央财政支农状况好转而比重略有提高。由于没有界定各级政府发展农业的事权，地方政府投资非农化行为严重，致使农田水利设施严重老化，农业技术推广机构面临“线断、网破、人散”局面，严重影响了农业生产的稳定发展。

   (三)、使用费：创新未均衡

   1、农民负担问题是公共产品供