我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究
给过剩与分摊技术困难的体现
农村人民公社解体以后，新成立的乡政府相应设立了乡财政，但其支出范围在传统制度内非常有限，“收费”成为弥补农村公共品供给短缺的主要制度创新形式。制度的形成过程是一个多次博奕的过程，农民负担问题反复引起关注就是各方讨价还价的表现。而农民压力集团的缺乏,使农村制度外公共品供给的决策程序成了自上而下的单方意愿。从中央到村组，各级政府各个部门都有权出台各种收费、集资、摊派项目，而其使用过程却根本不受监督，造成了部分公共资源的挥霍浪费。地方资本原始积累水平决定了区域间农村公共品成本分摊方式的迥异。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，有条件通过以工补农减轻农民负担。而越是经济不发达地区各项事业越依赖收取税费运转，1996年我国农民人均负担集体提留摊派和上交集体承包任务，东部地带60.9元，其中上海、广东、天津集体提留和摊派分别仅为3.41元、6.21元、12.78元。中部地带97.1元，其中黑龙江、河南、湖北集体提留和摊派分别为172.73元、71.51元和70.51元，西部地带新疆负担上交和提留141.8元，其他省区27.3元。农业省份负担最重。目前被农民基本认可的是中央关于农民负担不得超过上年人均纯收入的5％的政策。然而不论是以乡还是村平均收入计提,在农民收入差距较大的情况下，都违背了公平负担的原则。主要原因，还是乡村政府很难弄清千家万户的实际收入水平，为了降低交易成本，只能按田亩或人口或田亩与人口的结合来平摊税费。实际上使从事农业生产的农户处于不利地位。出现了农村税费负担的累退现象(叶兴庆，19 97)。农民收入截面资料证实这一现象。1992年，全国农民收入十等份分组中，税收负担率从最低收入户的4.2％下降到最高收入户的1.2％；集体提留的负担率从低收入户的9.6％下降到最高收入户的2.3％。税收差异较小，而集体提留差异较大，急待规范。而从财政得到收入的比重则相对平均，说明财政对农村贫困农户的转移支付机制还远没有形成。最近农业部关于农民收入及农民负担统计“乡改村”的意见，初衷虽好却反而增加了制度运行的交易费用，其可行性和科学性值得商榷。
２、农业税费制度改革试点经验公粮制的逆市场化性质
1993年以来，我国在安徽、河北、湖北、河南等七个农业省份50多个县市进行农村税费制度改革试点工作，主要经验是实行“公粮制”。主要内容包括：税费统筹、折实征收、依率纳粮、取消定购、午六秋四、两次交清、一定三年、不增不减、粮站收粮、财政结算、税归国库、费归乡村、费用包干、村有乡管、严格收支、帐目公开。一些学者则建议在公粮制的基础上“费改税”，即把乡统筹和村提留改为农业税或乡镇社会收益税，不一定折实征收，这比较适合于非粮食主产区的实际。还有涡阳等地的“税费大包干”形式，也是强调农业税费一并交纳，但在管理上实行“乡税村费制”，即打破乡财政和乡统筹的界限，将乡级资金统一纳入财政收支范围管理;纯集体资金由乡集体经济组织管理。以行政村农民纯收入为税费征收的依据，在收取方式上实行“货币税现制”，分村核算，仍然保留粮食定购。以公粮制为影响最大。公粮制以及其它税费改革形式能够解决一些农村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成粮食定购任务。国家为了弥补公粮与粮食储备需求间的缺口，至今每年仍然向农民下达粮食定购任务。但粮食定购价格往往低于市场价格，许多农民并不愿意把粮食卖给国家。为此，乡村干部每年要耗费大量精力到农户家中催粮。实行公粮制后，征收农林特产税、三提五统费等资金也折征粮食，使得新公粮数量超过了定购任务量，有利于确保国家掌握粮源。然而公粮制并没有从根本上理顺农村经济分配关系。主要弊端是价格暗拿范围扩大。公粮制的基础是计划价格，由于农业税征实的结算价以及定购粮的收购价与粮食市场价存在一定的强制性价格差。公粮制一方面放弃了农业税以外的定购部分，一方面却把更多的农林特产税、三提五统费等以定购价折征实物，无疑会更多地套取差价款（增额即所谓“第三块资金”），暗拿农民部分收益。另外“公粮制”并没有改变税收制度。农业税收实际负担过低的状况依然如故，税收的调节功能根本不能发挥；农林特产税折实征收粮食也不利于商品经济的发展。把税费合一按田亩平摊折实征收，将直接增加承包耕地从事种植业的农民负担，不符合合理负担原则。折实征收也存在风险。公粮制恢复征收公粮，是为了实物保值。然而能否保值取决于粮食市场的供需状况。粮食紧俏时，价扬销畅，各方受益;粮食过剩时，价跌滞销，粮食部门难以变现，即使低价售出也往往公粮款少于原先的税费总额，国家税收、粮站差价、乡村提留三者提襟见肘，容易引起税费主体利益矛盾。
３、使用费是适合地方政府运用的收入形式
税外使用费征收制度是改革以后我国城乡普遍出现的一种制度安排，它是在中央统收统支体制未作根本改变情况下，适应地方政府主导型经济发展需要的制度创新。实际上使用费是许多国家都存在的一种受益人为交换政府机构提供的服务或商品而缴纳的费用，它有别于与具体支出项目无联系的强迫征收的税收，是比较适合地方政府运用的收入形式。实行向大多数使用者或受益者按边际成本价格收费，有利于降低对公共产品低价和补贴所造成的效率损失，有利于收回成本，也更便于群众监督(世界银行1988）。使计划经济体制下被人为压低了的公共产品价格得以逐步提高，是市场经济发展的必然规律。当然，收取规费虽然为地方政府增加公共投资发展经济提供了一个重要的资金来源，但也是区域经济同构、部门利益膨胀、腐败问题滋生的温床。关键是政府部门及其企事业单位转嫁其低效率，并依靠其行政权力和垄断地位牟取私利。机构改革和引入竞争是治本之策。
我国目前使用费作为强制性制度变迁的产物，仍然处于制度非均衡状态。为了规范集体提留而进行“费改税”，虽然有利于抑制费的膨胀，但也割断了费的来源和使用上的对应关系，加重农民负担的作法未尝不会以更为强制性的面目出现，实际上是减少了博弈的渠道。在过渡时期，改革随时会调整分配关系，“费改税”后肯定会降低其灵活性，使经济关系不能够及时调整。再说费的提取和分摊在地区间差别很大，很难制定一个放之四海而皆准的统一政策。而且随着收入水平提高和社会分层，一些公共产品会逐步转化为俱乐部产品，例如新兴的农业科技协会对相关农业技术的需求;甚至成为私人产品，如大型农业机械设备等。我们也可以将一些外部性较大的公共产品转化为排他性产权，如一些地方将小型农田水利设施承包。总之，至少在两个转变还未完成的时期内，保留使用费形式是有利的。
４、抑制不合理负担的根本途径是建立农村公共选择制度
扩大基层民主，建立和完善村民自治、村务公开制度，使农村公共产品供给决策程序实现由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共产品的需求来决定公共产品供给的目标(叶兴庆，1997），是减轻农民负担的根本途径。提高同意一致性的另一条作法是认真执行<<中国共产党中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定>>，
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农村人民公社解体以后，新成立的乡政府相应设立了乡财政，但其支出范围在传统制度内非常有限，“收费”成为弥补农村公共品供给短缺的主要制度创新形式。制度的形成过程是一个多次博奕的过程，农民负担问题反复引起关注就是各方讨价还价的表现。而农民压力集团的缺乏,使农村制度外公共品供给的决策程序成了自上而下的单方意愿。从中央到村组，各级政府各个部门都有权出台各种收费、集资、摊派项目，而其使用过程却根本不受监督，造成了部分公共资源的挥霍浪费。地方资本原始积累水平决定了区域间农村公共品成本分摊方式的迥异。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，有条件通过以工补农减轻农民负担。而越是经济不发达地区各项事业越依赖收取税费运转，1996年我国农民人均负担集体提留摊派和上交集体承包任务，东部地带60.9元，其中上海、广东、天津集体提留和摊派分别仅为3.41元、6.21元、12.78元。中部地带97.1元，其中黑龙江、河南、湖北集体提留和摊派分别为172.73元、71.51元和70.51元，西部地带新疆负担上交和提留141.8元，其他省区27.3元。农业省份负担最重。目前被农民基本认可的是中央关于农民负担不得超过上年人均纯收入的5％的政策。然而不论是以乡还是村平均收入计提,在农民收入差距较大的情况下，都违背了公平负担的原则。主要原因，还是乡村政府很难弄清千家万户的实际收入水平，为了降低交易成本，只能按田亩或人口或田亩与人口的结合来平摊税费。实际上使从事农业生产的农户处于不利地位。出现了农村税费负担的累退现象(叶兴庆，19 97)。农民收入截面资料证实这一现象。1992年，全国农民收入十等份分组中，税收负担率从最低收入户的4.2％下降到最高收入户的1.2％；集体提留的负担率从低收入户的9.6％下降到最高收入户的2.3％。税收差异较小，而集体提留差异较大，急待规范。而从财政得到收入的比重则相对平均，说明财政对农村贫困农户的转移支付机制还远没有形成。最近农业部关于农民收入及农民负担统计“乡改村”的意见，初衷虽好却反而增加了制度运行的交易费用，其可行性和科学性值得商榷。
２、农业税费制度改革试点经验公粮制的逆市场化性质
1993年以来，我国在安徽、河北、湖北、河南等七个农业省份50多个县市进行农村税费制度改革试点工作，主要经验是实行“公粮制”。主要内容包括：税费统筹、折实征收、依率纳粮、取消定购、午六秋四、两次交清、一定三年、不增不减、粮站收粮、财政结算、税归国库、费归乡村、费用包干、村有乡管、严格收支、帐目公开。一些学者则建议在公粮制的基础上“费改税”，即把乡统筹和村提留改为农业税或乡镇社会收益税，不一定折实征收，这比较适合于非粮食主产区的实际。还有涡阳等地的“税费大包干”形式，也是强调农业税费一并交纳，但在管理上实行“乡税村费制”，即打破乡财政和乡统筹的界限，将乡级资金统一纳入财政收支范围管理;纯集体资金由乡集体经济组织管理。以行政村农民纯收入为税费征收的依据，在收取方式上实行“货币税现制”，分村核算，仍然保留粮食定购。以公粮制为影响最大。公粮制以及其它税费改革形式能够解决一些农村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成粮食定购任务。国家为了弥补公粮与粮食储备需求间的缺口，至今每年仍然向农民下达粮食定购任务。但粮食定购价格往往低于市场价格，许多农民并不愿意把粮食卖给国家。为此，乡村干部每年要耗费大量精力到农户家中催粮。实行公粮制后，征收农林特产税、三提五统费等资金也折征粮食，使得新公粮数量超过了定购任务量，有利于确保国家掌握粮源。然而公粮制并没有从根本上理顺农村经济分配关系。主要弊端是价格暗拿范围扩大。公粮制的基础是计划价格，由于农业税征实的结算价以及定购粮的收购价与粮食市场价存在一定的强制性价格差。公粮制一方面放弃了农业税以外的定购部分，一方面却把更多的农林特产税、三提五统费等以定购价折征实物，无疑会更多地套取差价款（增额即所谓“第三块资金”），暗拿农民部分收益。另外“公粮制”并没有改变税收制度。农业税收实际负担过低的状况依然如故，税收的调节功能根本不能发挥；农林特产税折实征收粮食也不利于商品经济的发展。把税费合一按田亩平摊折实征收，将直接增加承包耕地从事种植业的农民负担，不符合合理负担原则。折实征收也存在风险。公粮制恢复征收公粮，是为了实物保值。然而能否保值取决于粮食市场的供需状况。粮食紧俏时，价扬销畅，各方受益;粮食过剩时，价跌滞销，粮食部门难以变现，即使低价售出也往往公粮款少于原先的税费总额，国家税收、粮站差价、乡村提留三者提襟见肘，容易引起税费主体利益矛盾。
３、使用费是适合地方政府运用的收入形式
税外使用费征收制度是改革以后我国城乡普遍出现的一种制度安排，它是在中央统收统支体制未作根本改变情况下，适应地方政府主导型经济发展需要的制度创新。实际上使用费是许多国家都存在的一种受益人为交换政府机构提供的服务或商品而缴纳的费用，它有别于与具体支出项目无联系的强迫征收的税收，是比较适合地方政府运用的收入形式。实行向大多数使用者或受益者按边际成本价格收费，有利于降低对公共产品低价和补贴所造成的效率损失，有利于收回成本，也更便于群众监督(世界银行1988）。使计划经济体制下被人为压低了的公共产品价格得以逐步提高，是市场经济发展的必然规律。当然，收取规费虽然为地方政府增加公共投资发展经济提供了一个重要的资金来源，但也是区域经济同构、部门利益膨胀、腐败问题滋生的温床。关键是政府部门及其企事业单位转嫁其低效率，并依靠其行政权力和垄断地位牟取私利。机构改革和引入竞争是治本之策。
我国目前使用费作为强制性制度变迁的产物，仍然处于制度非均衡状态。为了规范集体提留而进行“费改税”，虽然有利于抑制费的膨胀，但也割断了费的来源和使用上的对应关系，加重农民负担的作法未尝不会以更为强制性的面目出现，实际上是减少了博弈的渠道。在过渡时期，改革随时会调整分配关系，“费改税”后肯定会降低其灵活性，使经济关系不能够及时调整。再说费的提取和分摊在地区间差别很大，很难制定一个放之四海而皆准的统一政策。而且随着收入水平提高和社会分层，一些公共产品会逐步转化为俱乐部产品，例如新兴的农业科技协会对相关农业技术的需求;甚至成为私人产品，如大型农业机械设备等。我们也可以将一些外部性较大的公共产品转化为排他性产权，如一些地方将小型农田水利设施承包。总之，至少在两个转变还未完成的时期内，保留使用费形式是有利的。
４、抑制不合理负担的根本途径是建立农村公共选择制度
扩大基层民主，建立和完善村民自治、村务公开制度，使农村公共产品供给决策程序实现由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共产品的需求来决定公共产品供给的目标(叶兴庆，1997），是减轻农民负担的根本途径。提高同意一致性的另一条作法是认真执行<<中国共产党中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定>>，
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