对我国《预算法》的分析及改革建议
对我国《预算法》的分析及改革建议
王蕴波
（哈尔滨商业大学法学院，黑龙江哈尔滨150028）
摘要：近几年来，我国财政管理改革突飞猛进，相继出台了一些财政管理的新举措，但作为财政管理基本法的《预算法》从1995年颁布实施就没有进行过修订，这导致财政实践中出现了很多无法可依的情况。本文按照《预算法》的条文逐条进行分析，找出需改革之处，并提出具体的意见和建议。
关键词：《预算法》；预算年度；预算流程
预算是一国财政对下一个预算年度的财政收支所作的整体性的安排，它关系到国家的收支能否平衡，分配是否公平，管理是否科学，所以必须对预算加强规范。规范我国预算的法制文件是《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和《预算法实施条例》（以下简称《条例》），它们是1995年开始实施的。在10年之中，随着民主法制建设的不断完善和经济、财政环境的变化，《预算法》和《条例》中的一些规定已经不适应要求了，下面把这些规定按照《预算法》章节的顺序逐个列出并提出改革建议。
一、预算的法律地位问题
现阶段我国没有一部统一完整的《财政法》，财政工作的指导法律分别以单行法的形式存在，如：《预算法》、《政府采购法》等。由于预算处于财政工作的核心地位，所以无疑《预算法》也是财政法规当中的核心法规，其他各种法律、法规都应该以它为依据。但是，目前很多部门法律法规都违反了这一原则，导致“本末倒置”对《预算法》的权威提出了挑战，如：《教育法》第54条规定：全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高，类似的规定在《农业法》中也有规定。这无疑造成了对预算的强制规定，破坏了《预算法》的核心地位。
建议加强立法的全局性、统筹性安排，将现行法规中涉及规定预算管理方面的内容，进行全面清理，对不符合实际情况的要坚决修订，对符合国家发展长远利益的予以保留，但应该纳入《预算法》规范范围。以此来强化《预算法》的核心地位。
二、总则中的问题
（一）关于预算级次问题
《预算法》第二条规定我国预算为五级，这不符合国际上大多数市场经济国家三级预算的惯例，又和信息技术要求的组织“扁平化”趋势相矛盾。 (凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net) 而且，作为最基层的乡镇预算并没有建立起来，因为按照现行分税制的安排，乡镇级财政基本上没有自主预算收入；更何况乡镇人民代表大会建设不健全，乡镇人民代表大会主席团不是常设性机构，无法有效地实施其监督职责，包括对预算的监督。这样，一方面它没有固定的收入，另一方面随着义务教育主体上移到县级，乡镇最主要的支出也不复存在了。所以，有充分的理由将乡镇预算撤销，从而减少预算级次到四级，甚至更少。
（二）关于预算年度问题
《预算法》第十条规定：预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。但中央与地方预算草案要待每年3月份左右举行的各级人代会审批后才发生法律效力，这就造成了每年的前3-4个月的预算执行缺乏法律依据。《条例》规定：预算年度开始后各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出。这种做法使每年度预算的实际执行期变为从当年人大会期结束到下年人大会期结束。这种矛盾的解决有两个办法，或者更改人大会期，或者调整预算年度，因为更改人大会期涉及政治安排和法律的调整，难度比较大，程序比较复杂，所以后者更具可行性，可以将预算年度调整为每年的4月1日至第二年3月30日，这既解决了上述问题，同时也考虑了预算批复的时间问题。
三、关于预算管理职权
《预算法》第十二条到第十八条规定了各级人大、政府和财政等部门的职权，但其中有些规定与实际是不相符合的：
（一）全国人大与地方人大之间的关系
《预算法》规定每一级人民代表大会都有批准本级预算的权利，也就是说，各级政府的预算只要在本级人大批准之后就可以批复执行了，但实际上，预算真正批复执行是在全国人大批准之后由财政部统一办理，所以，这就使省以下各级人大的审批流于形式，客观上弱化了地方人大的权威。在这方面应该加强《宪法》、《立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的执行力度，确保各级人大之间的协调，切实把地方人大的审批权落实。
（二）人大与政府之间的关系
自二战以来，预算原则发展的趋势是加强政府的财政权，缩小国会的权利，这种趋势可以参见美国联邦政府预算局局长史密斯的八条原则。这是在发达国家原来议会权力很大，政府权力有限的情况下出现的趋势，并且这种变化并没有破坏彼此之间的权力制衡，也就是说，政府的行为依然置于议会的有效监督之下，其权利保证不会被滥用。在我国预算实践中，政府也具有实际的权威，人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义，比如：《预算法》规定了人大对预决算的审批权、不适当决议的撤销权、预算执行的监督权等等，而实际执行中人大的有些权力（尤其是监督权）并没有或者说没有很好的发挥，这一方面导致法律的规定与实际执行相距甚远，容易造成法律权威性的弱化，另一方面，政府缺乏监督，导致预算约束的软化。所以，应该在中国的宪政改革中进一步加强人大的实际权力，并且建立制度保证，规范政府与人大之间的法律关系，从而保证预算能够在法制轨道上行进。
（三）政府与财政部门的管理权限划分的问题
《预算法》分别授予国务院和地方各级政府编制本级预算、决算草案，组织本级总预算的执行，决定本级预算预备费的动用，编制本级预算调整方案等权限；授予各级财政部门负责具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预算预备费动用方案，具体编制本级预算调整方案，报告本级总预算的执行情况等权限。但是“编制”与“具体编制”，“组织”与“具体组织”的概念不明确，政府的权限具体是什么不清。有鉴于政府与财政机关之间的委托代理关系，为了强化政府对财政部门的监督 《对我国《预算法》的分析及改革建议》
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王蕴波
（哈尔滨商业大学法学院，黑龙江哈尔滨150028）
摘要：近几年来，我国财政管理改革突飞猛进，相继出台了一些财政管理的新举措，但作为财政管理基本法的《预算法》从1995年颁布实施就没有进行过修订，这导致财政实践中出现了很多无法可依的情况。本文按照《预算法》的条文逐条进行分析，找出需改革之处，并提出具体的意见和建议。
关键词：《预算法》；预算年度；预算流程
预算是一国财政对下一个预算年度的财政收支所作的整体性的安排，它关系到国家的收支能否平衡，分配是否公平，管理是否科学，所以必须对预算加强规范。规范我国预算的法制文件是《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和《预算法实施条例》（以下简称《条例》），它们是1995年开始实施的。在10年之中，随着民主法制建设的不断完善和经济、财政环境的变化，《预算法》和《条例》中的一些规定已经不适应要求了，下面把这些规定按照《预算法》章节的顺序逐个列出并提出改革建议。
一、预算的法律地位问题
现阶段我国没有一部统一完整的《财政法》，财政工作的指导法律分别以单行法的形式存在，如：《预算法》、《政府采购法》等。由于预算处于财政工作的核心地位，所以无疑《预算法》也是财政法规当中的核心法规，其他各种法律、法规都应该以它为依据。但是，目前很多部门法律法规都违反了这一原则，导致“本末倒置”对《预算法》的权威提出了挑战，如：《教育法》第54条规定：全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高，类似的规定在《农业法》中也有规定。这无疑造成了对预算的强制规定，破坏了《预算法》的核心地位。
建议加强立法的全局性、统筹性安排，将现行法规中涉及规定预算管理方面的内容，进行全面清理，对不符合实际情况的要坚决修订，对符合国家发展长远利益的予以保留，但应该纳入《预算法》规范范围。以此来强化《预算法》的核心地位。
二、总则中的问题
（一）关于预算级次问题
《预算法》第二条规定我国预算为五级，这不符合国际上大多数市场经济国家三级预算的惯例，又和信息技术要求的组织“扁平化”趋势相矛盾。 (凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net) 而且，作为最基层的乡镇预算并没有建立起来，因为按照现行分税制的安排，乡镇级财政基本上没有自主预算收入；更何况乡镇人民代表大会建设不健全，乡镇人民代表大会主席团不是常设性机构，无法有效地实施其监督职责，包括对预算的监督。这样，一方面它没有固定的收入，另一方面随着义务教育主体上移到县级，乡镇最主要的支出也不复存在了。所以，有充分的理由将乡镇预算撤销，从而减少预算级次到四级，甚至更少。
（二）关于预算年度问题
《预算法》第十条规定：预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。但中央与地方预算草案要待每年3月份左右举行的各级人代会审批后才发生法律效力，这就造成了每年的前3-4个月的预算执行缺乏法律依据。《条例》规定：预算年度开始后各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出。这种做法使每年度预算的实际执行期变为从当年人大会期结束到下年人大会期结束。这种矛盾的解决有两个办法，或者更改人大会期，或者调整预算年度，因为更改人大会期涉及政治安排和法律的调整，难度比较大，程序比较复杂，所以后者更具可行性，可以将预算年度调整为每年的4月1日至第二年3月30日，这既解决了上述问题，同时也考虑了预算批复的时间问题。
三、关于预算管理职权
《预算法》第十二条到第十八条规定了各级人大、政府和财政等部门的职权，但其中有些规定与实际是不相符合的：
（一）全国人大与地方人大之间的关系
《预算法》规定每一级人民代表大会都有批准本级预算的权利，也就是说，各级政府的预算只要在本级人大批准之后就可以批复执行了，但实际上，预算真正批复执行是在全国人大批准之后由财政部统一办理，所以，这就使省以下各级人大的审批流于形式，客观上弱化了地方人大的权威。在这方面应该加强《宪法》、《立法法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》的执行力度，确保各级人大之间的协调，切实把地方人大的审批权落实。
（二）人大与政府之间的关系
自二战以来，预算原则发展的趋势是加强政府的财政权，缩小国会的权利，这种趋势可以参见美国联邦政府预算局局长史密斯的八条原则。这是在发达国家原来议会权力很大，政府权力有限的情况下出现的趋势，并且这种变化并没有破坏彼此之间的权力制衡，也就是说，政府的行为依然置于议会的有效监督之下，其权利保证不会被滥用。在我国预算实践中，政府也具有实际的权威，人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义，比如：《预算法》规定了人大对预决算的审批权、不适当决议的撤销权、预算执行的监督权等等，而实际执行中人大的有些权力（尤其是监督权）并没有或者说没有很好的发挥，这一方面导致法律的规定与实际执行相距甚远，容易造成法律权威性的弱化，另一方面，政府缺乏监督，导致预算约束的软化。所以，应该在中国的宪政改革中进一步加强人大的实际权力，并且建立制度保证，规范政府与人大之间的法律关系，从而保证预算能够在法制轨道上行进。
（三）政府与财政部门的管理权限划分的问题
《预算法》分别授予国务院和地方各级政府编制本级预算、决算草案，组织本级总预算的执行，决定本级预算预备费的动用，编制本级预算调整方案等权限；授予各级财政部门负责具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预算预备费动用方案，具体编制本级预算调整方案，报告本级总预算的执行情况等权限。但是“编制”与“具体编制”，“组织”与“具体组织”的概念不明确，政府的权限具体是什么不清。有鉴于政府与财政机关之间的委托代理关系，为了强化政府对财政部门的监督 《对我国《预算法》的分析及改革建议》
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