论政府职能转变与行政管理转型

;2、行政权力的监督和制约机制不健全     一是内部监督制约机制。目前，虽然政务公开已制度化、经常化，但公开的主要是行政许可和管理的依据、条件、申请材料、申请材料、时限等，而政府内部相对封闭运行，社会外部监督条件不完备。同时，政府自身的内部监督、制约机制尚未健全，行政许可和管理工作自受理到决定，内部运行流程中各环节及岗位设置大多为“串联式”，而非“并联式”，难以相互监督、制约，特别是当行政许可和管理存在自由裁量空间和变量的，腐败违法行为就有机可乘。     二是外部监督的实效性。受“官官相护”、“屈死不告官”等传统观念影响，以及非独立司法制度、司法效能存在的问题影响，行政管理相对人，特别是长期进行市场经营的一些企业、组织，为了避免诉累及招致今后的阻碍，与政府部门、经办人员能长期友好相处，以期获得各种长期“便利”，“以和为上”、“和气生财”，而不愿或不敢对行政违法行为提出复议、行政诉讼，放弃监督的权力，也使行政行为的司法监督不到位。     3、贯彻《行政许可法》工作中存在的问题。     一是执行《行政许可法》还未完全到位。已被公布取消的行政许可事项还在实施审查的现象仍然存在；有些本属行政管理的事项如备案等却按许可方式实施；有些行政管理事项，在形式上未明文设许可，在实际操作中时有增设许可事项、许可条件、前置审核或将管理要求与法定许可事项挂钩，加以前置的现象，“只做不说”，有的甚至已墨守成规。     二是行政许可事项按法定程序规范操作还没完全到位。由于时间等多方面的原因，有的许可事项未按许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。     三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理，因此，一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理，并将“审批”与“管理”等同起来，而行政许可事项一旦被取消后，显得茫然不知所措，对于行政管理转型，事后监督方式缺乏超前研究，使后续监管措施滞后。     四是法定行政许可依据的修订滞后。《行政许可法》规定，法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前，有的设定行政许可的法律、法规，未规定许可条件、程序、申请材料，或者作原则规定，而且修订工作滞后，一方面增加了行政许可依法实施的操作难度，另一方面给以细化为由，增加许可条件、材料、程序环节，留下了缺口。     五是部门规范性文件制定需监督规范。有的政府部门制定规范性文件仍有设定或变相设定行政许可事项、条件、材料、程序环节，以及增加管理相对人义务的现象，且时有变化调整，随意性较大。这些规范性文件的制定基本上未按照规范程序进行，未经法制机构审核和组织的论证。此外规范性文件的备案审查制度也存在缺陷，对违法的文件监督审查和处理纠正不严格、不到位。     六是关联性行政许可事项的“并联实施”难度较大。根据行政许可法规定，地方政府应创造条件，实行关联性行政许可事项联合审批或综合、集中办理。目前，有的地方、系统初步实行了行政许可申请集中受理、集中回复，但仍不完全到位，同时，由于部门权力、利益本位意识的影响，有关行政许可的实施机关对于联合审批或综合、集中办理并不积极，这项制度的推行难度较大。     七是行政过错责任的追究不到位。一些地方政府先后制定出台了“行政过错责任追究制度”，违法或过错行为模式及责任追究的方式、种类和幅度均有较明确的规定，但因种种原因，执行情况并不理想，行政许可、执法监管中的违法行为或过错行为得不到及时、有效得追究，权力与责任不对称。     4、管理体制上的问题和困扰     一是“谁许可、谁监督”的原则和相对集中处罚权的矛盾。目前，各地实行的相对集中行政处罚权，一支队伍综合执法的机制，在提高执法效能等方面发挥了重要作用。根据《行政许可法》的规定和精神，实施行政许可的机关应履行监督检查的职责，包括未经许可的活动和行政许可的内容执行情况的监督检查。两者如何协调需要深入研究，特别是出现违法行为危害不大可以采取补办许可手续等补救措施的情况下。     二是受理、初审的合法性与组织原则的矛盾。《行政许可法》规定，行政许可的委托实施和受理初审要有规章以上法律依据。有的行政许可事项，上级部门要求或委托下级机关受理、初审管理事项的申请，但又没有法定依据规定，而根据“下级服从上级”的组织原则，下级部门又不得不办理。     三是法定行政征收与行政许可保障的矛盾。目前，一些法定行政征收缺乏相应的法定行政强制措施加以保障，以往实际操作上可以通过与行政许可挂钩，作为许可要件审查把关，加以保障，但即便如此，管理相对人欠费、逃费现象仍比较严重，难以按标准足额征收。按照《行政许可法》要求，实施行政许可不得收费（法定除外），行政征收因以往的保障措施不合法，不得继续采取，将更加难以保障。     四是硬件保障不足与执法职责任务的矛盾。以往很多行政机关依靠关联收费保障行政许可实施和监管执法工作。行政许可法施行后，行政机关实施行政许可不得收费，同时监管执法的职责大增，现有行政经费、执法人员已难以应对行政许可和监管执法任务要求，而另一方面，地方政府公共财政体系尚未建立，经费和人员又未相应增加，行政许可实施和监管执法的硬件保障不足。

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