工业产品生产许可证管理条例宣贯讲义

　深刻领会立法精神依法促进质量安全——《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》解读《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》经国务院第97次常务会议审议通过，并以国务院第440号令发布，于今年9月1日正式实施。这是我国经济生活中的一件大事，是我国工业产品生产许可证管理工作的一个里程碑。它必将对全面提升我国产品质量的整体水平，适应新世纪我国经济建设和社会发展的需要产生重大而深远的影响。当前，抓好《条例》的学习和宣传贯彻工作是摆在我们面前的一项紧迫的任务。为保证做好《条例》的学习、宣传和贯彻实施工作，市局组织召开了这次宣贯会，下面，我结合全省《工业产品生产许可证管理条例》宣贯会的精神，与大家一起学习新条例的有关知识。一、《条例》的立法背景和修订过程（一）工业产品生产许可证制度的诞生工业产品生产许可证制度起源于20世纪80年代。当时，我国刚刚开始由单一的社会主义计划经济体制，向社会主义市场经济体制逐步转变。随着经济体制改革的步伐不断深入，出现了一些不具备基本生产条件的企业，一哄而起、盲目上马，一些中小型企业设备陈旧、管理混乱、粗制滥造，致使不少质量低劣的产品流向市场，冲击了合法生产企业的正常生产经营，许多恶性质量事故不断发生。其中，以低压电器等产品与人民群众生活联系最密切，质量问题最为严重。根据1979年的一项调查，被调查的640家低压电器生产企业，产品合格率仅有10%。针对这种情况，国务院批转了原第一机械工业部《关于整顿低压电器产品质量，试行颁发工业产品生产许可证的报告》（国机二发〔1980〕16号），开始对低压电器、民用电度表等产品试行生产许可证制度管理。1984年4月7日，国务院以国发〔1984〕54号文发布了《工业产品生产许可证试行条例》，正式开始在全国对重要的工业产品实施生产许可证制度。到1985年底，为了及时总结交流全国工业产品生产许可证工作的经验，在北京召了第一次全国工业产品生产许可证工作会议，时任国家经委副主任的朱镕基同志在大会报告中指出：“实行生产许可证制度是加强质量管理、保证产品质量的一个重要措施，也是国家对产品质量实行监督的重要形式。”“对发放生产许可证的工作，我是下决心要抓好的，但是我很担心搞成形式主义，希望同志们一开始就注意防止形式主义，使这项工作能够健康地向前发展。”这次会议为生产许可证工作的顺利开展奠定了基础。（二）食品生产许可证制度的实施1984年至2002年，食品已被列入工业产品生产许可证管理目录，并对食品添加剂和婴幼儿配方乳粉等食品纳入了工业产品生产许可证管理范围，实施了工业产品生产许可证管理。1998年1月，山西朔州发生了特大假酒事件，只有短短几天时间，27人死于非命，200余人被送进了医院，这片阴影在很多人心目中久久不能抹去。在此之后，国家经贸委、国务院法制局、国家技术监督局等8部门联合下发了《关于严厉打击制售假冒伪劣酒类产品违法行为的通知》，规定对白酒实施工业产品生产许可证管理。这样2002年以前就有白酒、食品添加剂、婴幼儿配方乳粉三类食品纳入工业产品生产许可证管理。从2002年下半年到2004年，国家质检总局分三批对米、面、食用油等28类食品全面实施了工业产品生产许可证管理，对获得食品生产许可证的产品加贴QS标志。随着食品生产许可制度的全面实施，丰富了生产许可作为产品质量安全市场准入体系的内容，并且今后将成为重要的许可内容，进一步确立了生产许可制度的重要地位，取得了明显成效，得到了国家领导人的肯定。温家宝总理在国务院第59次常务会上明确要求，要严格实施食品质量安全市场准入制度；吴仪副总理在国家质检总局的专题汇报上批示：“很好，抓产品质量一定要从源头抓起。要抓好产品市场准入关。”通过这一食品质量安全市场准入制度的实施，QS标志已经得到广大人民群众的认可，方便了广大人民群众识别产品的质量信息，为选购食品提供了一种方便快捷的途径，目前已经形成了在大中城市的商场、超市无QS标志的产品不上货架，消费者无QS标志的产品不购买的良好氛围。实践证明，实施食品生产许可等市场准入制度是从生产源头确保食品质量安全的有效制度和治本措施，充分发挥了国家行政许可对保证质量、促进经济发展的重要作用。（三）《工业产品生产许可证试行条例》的修订和《工业产品生产许可证管理条例》的产生《工业产品生产许可证试行条例》发布实施21年来，在国务院产品质量监督管理部门和有关工业管理部门的共同努力下，对促进企业加强质量管理，提高产品质量，发挥了非常重要的作用，同时也有力的促进了产业结构的调整，净化了市场环境。但是，20世纪90年代末，随着一些客观情况和各方面条件的变化，《试行条例》中的部分条款，在管理方式、监督机制和处罚等方面，远远不能满足当前客观形势的需要，一是随着我国经济体制改革的深入，社会主义市场经济体制已初步建立，市场在资源配置中的基础作用不断完善，特别是我国加入世贸组织后，我们的许多管理机制要同国际惯例相一致。比如，《实行条例》第二条规定：“没有取得生产许可证的企业不得生产该产品，各级经济管理部门不得安排计划，不得供应原材料、动力和提供生产资金。”在市场经济条件下，这些限制显然不能发挥作用。二是国务院对政府机构进行了大幅度的改革，在1998年批准国家质量技术监督局“三定”方案中明确规定：由国家质量技术监督局行使“管理工业产品生产许可证工作”职能，确立了工业产品生产许可证工作统一管理的工作机制。而《实行条例》颁布时，工业产品生产许可证工作由国家经委统一组织领导，产品归口部门负责审查发证。三是社会主义法制体系不断健全，2003年《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后，对行政许可工作提出了新的要求，对国家机关行政许可的设定、实施进行了界定和规范。四是有关部门在长期的生产许可证实践工作中发现了许多新问题，并对此摸索出一些解决办法，积累了大量经验，生产许可证管理工作本身也在不断丰富和发展。鉴于上述情况的变化，对《试行条例》进行修改就显得极为迫切，势在必行。1990年，原国家技术监督局首次将《试行条例》修改稿正式报送原国务院法制局。由于当时历史条件下，计划经济正处在向市场经济转轨过程中，各方面对生产许可证制度有不同的认识，使条例的修改工作经历了十多年艰辛的历程。2001年，国家质检总局组建以来，对生产许可证管理工作极为重视。2002年，向国务院上报了《试行条例》的修订工作的计划。国务院对此项工作给予高度关注，将《条例》修改列入2003年、2004年国务院立法工作计划中。与此同时，质检总局组织有关部门和省市一些多年来从事生产许可证工作、有丰富实践经验的同志启动了修订《工业产品生产许可证试行条例》的前期工作，经过多次讨论、修改，2003年5月形成了《征求意见稿》。当时我省生产许可证办公室也派人参加了修改、讨论工作。在征求系统内31个省级质量技术监督部门和国务院32个有关部门、23位行业专家和法律专家，30个企业意见的基础上，经过10多次调整后，由总局局务会讨论通过，形成了送审稿，于2003年10月20日上报国务院法制办审议。收到送审稿后，国务院法制办多次组织书面向全国人大常委会法工委和国务院有关部门、地方人民政府、检验机构及有关企业广泛征求意见，并赴山东、湖北等地进行立法调研。特别是按照《行政许可法》的要求，召开了行政许可法实施以来的第一个立法听政会，全面、深入、系统地征求了企业、消费者和社会各界的意见，为条例重新修订打下了坚实的基础。经认真研究各方面的意见并与有关部门反复协商一致，《条例》终于在国务院第97次常务会议上审议通过，以国务院第440号令发布，于2005年7月9日公布，9月1日起开始实施。这次《条例》的修订，开创了两个“第一”，一是国务院第一次就法规的修改召开立法听证会，二是在《行政许可法》颁布实施后第一部以行政许可为主体内容的行政法规。《条例》的出台可以说是生产许可证工作21年风雨历程的经验总结，凝聚着全系统上上下下的心血和智慧的结晶，是我们必须十分珍惜的宝贵财富和必须牢牢坚持的基本原则。二、《条例》的主要内容和立法宗旨新《条例》共7章70条。第一章总则主要规定了《条例》制订的目的和依据、工业产品生产许可证管理的产品范围、管理体制及工作原则等基本内容。第二章和第三章规范了生产许可证的取证条件和程序，主要规定了企业取证的必备条件、取证申请、取证企业的现场条件审查、产品检验、审核发证以及检验机构和审查人员的条件和职责等重要内容。第四章是证书和标志的管理，主要规定了证书内容、证书变更注销、标志的使用、标志的查验以及证书、标志使用过程中的禁止性规定等内容。第五章监督检查，主要规定了监督检查的主要内容、监督检查的机构以及监督检查的具体权限等。第六章法律责任，主要规定了对无证生产、销售无证产品、有证生产不合格产品、伪造和冒用证书、涂改、转让证书、骗证以及工作机构和工作人员滥用职权等违法行为的处罚措施。第七章附则，主要规定了收费、实施日期等。新《条例》的颁布实施是促进产品质量安全的强大动力，充分体现了生产许可证制度对于保护重要工业产品的质量安全，促进社会主义市场经济健康发展的重要作用。《条例》第一章第一条指出：“为保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，制定本条例。”明确规定了《条例》的立法宗旨和目的，体现了严格依法行政的精神实质，主要表现在以下三个方面：（一）保证重要产品质量安全，充分体现“以人为本”的执政理念目前，由于我国现阶段生产力总体水平还比较低，相当数量的企业技术设备不够先进，生产工艺落后陈旧，缺乏必备工艺装备和质量检验手段，企业领导和职工质量意识淡漠，管理基础薄弱，致使企业产品事物质量水平不高，而劣质产品的直接受害者是消费者，是广大人民群众。《条例》的第二条规定了生产许可的产品范围，不难发现，《条例》首先把直接关系人体健康的加工食品列入许可范围，同时还包括可能危及人身、财产安全的电热毯、压力锅等以及影响公共安全的危险化学品、保障劳动安全的产品等。这些产品的质量问题，直接危害广大人民群众的健康权、财产权、生命权等基本权利，政府通过实施工业产品生产许可证制度，加强对生产这些重要工业产品的企业的监管，督促企业提高生产工艺装备水平，完善产品质量检验手段，建立质量管理体系，切实提高产品事物质量水平，从而从源头遏制假冒伪劣产品的生产，实现维护广大人民群众基本权利，保障生命健康安全的目标，充分体现了依法行政，以人为本的思想。（二）贯彻国家产业政策，是构建社会主义和谐社会的必然要求国家产业政策是在一定时期内，为了促进社会经济协调发展，实现社会资源的合理配置，政府将特定的产业、产品及工艺装备等，分为鼓励、允许、限制、禁止等四种类型，并要求相关部门贯彻落实的政策措施。改革开放以来，我国经济呈现出前所未有的快速发展态势，经济总量跃居世界前列。但是在现阶段，经济结构不合理的矛盾比较突出，表现在低水平重复建设和盲目投资依然存在，污染环境、浪费能源的现象十分突出。国家产业政策的贯彻实施，有利于发挥国家利用行政手段对社会主义市场经济发展的引导和调整作用，促进了社会主义市场经济更加协调发展。生产许可证工作依靠行政许可的强制手段，设定科学合理的生产技术要求、大力推广节能、降耗、节水、环保的先进技术设备和产品，淘汰落后生产能力和工艺，努力提高行业的整体生产力水平，应当也一定能够落实科学发展观的要求，促进经济社会的可持续发展，大力推进构建和谐社会的步伐。

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