乡镇体制问题的研究

国家出台新的政策，比如开征水利建设税等途径解决，这是最理想的办法。至于农村小型公益事业主要通过村级“一议一事”筹资筹劳解决。 　　2、推进乡村撤并。随着乡镇职能的弱化，客观上要求对现有的乡镇村组建制进行调整配套，这也是农村税费改革以后综合配套改革的主要内容。目前全国不少地方都在开展改革试点，省内的长沙县已经基本完成了这项工作。根据外地的经验，结合我市的实际，乡村撤并宜分两个层面进行，一个层面是撤并乡镇，另一个层面是适度合村并组。关于撤并乡镇，可以考虑两个方案，方案一：并乡方案。就是根据实际对现有乡镇进行合并，扩大乡镇规模，在此基础上精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。一个基本的想法，就是将地域较小、管辖人口不足2万的乡镇，一律撤销合并，乡镇的参考规模确定在平均面积100—150平方公里、平均人口3万—5万人以上(山区乡镇平均人口3万以上，丘陵区乡镇平均人口4万人以上，平湖区乡镇平均人口5万人以上)。撤并后，全市乡镇建制总量预计比现在减少三分之一。实施这一方案，能够在较大程度上精简机构和人员，减轻财政压力，壮大乡镇实力，并为推动小城镇发展，实施城镇化战略预留了体制空间。同时，这一设想符合国家农村综合配套改革精神，在实践中具有可行性，是我们改革乡镇体制最现实的选择方案。方案二：撤乡方案。保留部分经济自主增长能力和财政实力较强的城镇，如城关镇和一部分老城镇，将其余大部分乡镇行政建制全部撤销，一律改为县级人民政府的派出机构，称乡镇办事处，办事处党政机构合一，领导交叉任职，不再设人大、政协机构。办事处的主要职能是受县级政府委托，代理部分社会事务管理职权，提供部分公共服务。这样，可以大幅度精简机构和人员，减少行政层次，降低管理成本，推进村民自治，符合市场经济发展方向。但是这一方案存在可预期的弊病，比如，与现行的宪法、地方组织法有抵触的地方，分流人员多，人员安置难度大、成本高。因此，这一方案是一个立意高远的构想，是乡镇体制改革发展的取向，但马上大面积实施可能性不大，可以先选择一个县试点，后推广。 　　关于合村并组。当前，合村并组工作在全市不少地方正在开展或即将开展，合村并组以后，有利于进一步降低行政成本，提高工作效率，这是乡镇体制改革的最重要组成部分。但是，我们也要看到，合村并组比撤并乡镇矛盾更多，难度更大。主要是：村级集体经济发展的悬殊大，并村后群众的经济利益难以平衡；民间借贷的牵涉面大，并村后债权债务矛盾更加复杂；农村家族势力、派性观念，影响并村后的工作；村组干部的重新选举和精简，影响了部分农村操纵能力较强的人的利益；村名组名的重新改变，牵涉到群众户口本、身份证的变更，增加群众的经济负担，等等。所以，合村并组，群众的积极性不一定很高。在这个情况下，必须从实际出发，不搞一刀切，慎重操作，稳步推进。一是要依法实施。严格按照《村民委员会组织法》的规定，推进村民自治，并村方案由乡镇政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准实施。二是要区划合理。尊重历史和现实，对地理相邻、水系相近、交通便利、规模较小的村委会，适度进行并村。三是要规模适度。为方便群众和便于管理，撤并后的村规模可以考虑：人居对径距离3—5公里、人口3000—4000人左右。四是要整体撤并。合村并组应为村组成建制整体合并，以减少资产、债务纠纷和矛盾。合村并组以后，依法选举产生新的村党组织和村委会，实行交叉任职，每个村保留村干部3—5人，组干部实行兼任或推选片干部。 　　3、精简机构人员。农村税费改革以前，乡镇干部一半以上的人员和精力是收取税费，税费改革以后，特别是全面取消农业税以后，很大一部分乡镇干部无事可干，乡镇机构臃肿、人浮于事的现象更加突出，精简机构和人员尤为紧迫。精简乡镇机构和人员，可考虑分四个步骤：一是精简领导职数。这一作法，不少地方作了探索，比如，湖北咸安在乡镇体制改革中，通过精简乡镇领导职数和党政交叉兼职达到精兵简政的目的，效果较好。他们的基本路子就是实行乡镇党委、人大、政府、政协“四合一改革”模式。实行“四合一改革”以后，乡镇领导职数由过去的21—23名，减少到9—13人。根据我市的情况，可以考虑所有乡镇领导实行党政交叉任职，党委书记兼任乡镇长和人大主席，副书记兼任副乡镇长，乡镇不设政协机构和职数。按照乡镇人口、财政收入和面积三项综合指数划分乡镇类别，将乡镇分为一、二、三类。一类乡镇配备党政领导11人：党委书记1名，副书记7名，党委委员3名；二类乡镇配备党政领导9名：党委书记1名，副书记6名，党委委员2名；三类乡镇配备党政领导7名：党委书记1名，副书记4名，党委委员2名。二是精简乡镇内设机构和人员。按乡镇职能，乡镇机关内设六办，即党政办公室：负责乡镇党委和政府工作协调、机关日常运转；经济发展办公室：负责农村共同生产事务管理和协调；社会治安综合治理办公室：负责社会治安综合治理工作，包括司法、稳定、安全生产等；社会事务管理办公室：负责民政、社会保障服务工作；人口和计划生育办公室：负责人口和计划生育工作的组织协调；财经管理办公室：负责财政税收的综合管理和协调。每个办公室根据乡镇实际情况核定行政编制2—3名。三是精简乡镇站所机构和人员。将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，中介服务性一类的“站、所”，全部推向市场，具有一定行政职能、不能完全依靠市场解决的“站、所”，进行撤并整合，整合以后，可设3个站，即农技水管站、动物防疫站、规划建设管理服务站，林区乡镇可以考虑设立林业站，根据乡镇大小，每个站配备事业编制2—4名。乡镇机构人员精简后，每个乡镇财政供养人员控制在40人以下，比现有人员精简50%以上。四是分流富余人员。乡镇机构精简以后，乡镇党政领导，按组织程序任命或选举，机关站所工作人员，在现有人员中实现竞争上岗、择优录用，富余人员进行分流。分流人员区分三种情况，对行政编制人员(公务员)，按《国家公务员暂行条例》规定，工龄达到30年以上的，鼓励提前退休；年龄较大的，比如男55岁、女50岁以上的，实行内退或歇岗；年龄和能力

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