周春华：实习报告
记者擅自进入审判区进行录像拍照，有未成年人入庭旁听等违反法庭纪律的现象时，审判长没有及时制止。(5)核对诉讼参加人的方式太机械，花费了很长时间。(6)未经合议庭当庭实际评议，即假借合议庭的名义宣告评议结论。(7)当庭质证中，有时忽视第三人的质证权利。(8)宣布判决结果时，审判长起立而其他人员特别是诉讼参加人都坐着听。
（二）典型案例分析
[案情]
原告：南庄公司； 被告：海口市人民政府； 第三人：海滩管理公司。
1995年5月16日，被告作出《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》，同意第三人负责管理滨海大道西延线海滩约6公里的开发建设和经营管理。1995年8月1日，第三人根据批复的授权，与原告签定《假日海滩项目合作开发合同书》。合同约定：南庄公司向海滩公司支付1000万元土地综合开发经营配套费，换取第三人管理的海滩的东段约60亩土地50年（自1995年8月1日至2045年7月31日）的开发经营收益权，用于兴办餐饮娱乐、休闲及相关服务项目。规划指标为容积率＜0.2，绿化率＞80％，高度不超过两层。项目的设计方案须经第三人审查批准后，报规划部门审批。关于海滩公司的违约责任的约定是：若由于土地权属、施工水、电、用地性质及规划指标原因使南庄公司不能按期进场施工，海滩公司每日须按南庄公司已付款的万分之八向南庄公司支付违约金，若延期两个月以上，海滩公司每日按南庄公司已付款的万分之十支付违约金。并且，南庄公司负责开发区域的开发进度顺延。
1995年8月至1996年3月间，原告依约向第三人支付土地综合开发经营配套费550万元和450万元，共计1000万元。之后，南庄公司根据合同约定的要求，提供“南庄餐饮娱乐中心”项目。第三人审查通过后，向规划部门报建。1996年3月25日规划部门召开设计方案评审会，提出修改意见。原告根据评审意见对设计方案进行修改，于同年11月再次申报评审。此后该项目的审批再无下文。南庄公司多次找市政府及有关部门，被告于1997年11月函复原告，称项目用地与另一公司开发用地相关，待审定他公司的用地情况后再定。同年11月20日，被告根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，原告的餐饮娱乐中心项目再无下文。原告即向第三人要求退还已经支付的1000万元及其相应的利息。第三人以该款已经用于假日海滩的基础设施建设，公司无力偿还1000万元及利息为由，拒绝了原告的要求。无奈，原告向法院提起行政诉讼。其诉讼请求是：依法确认被告市政府不履行合同的行为违法；退还原告南庄公司已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失。
被告辩称，本案不构成行政诉讼。因为本案被诉具体行政行为不存在，被告从未收到原告1000万元综合开发费，原告与第三人签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。海滩公司辩称：海滩公司对滨海大道西延线约6公里的海滩的开发和管理经海口市政府授权，并完全履行了与原告确定的海滩所约定的义务，原告不能按约定期限开发，海滩公司没有过错。
关于《假日海滩项目合作开发合同书》的效力，各方当事人均无异议；而且当事人也一致认为，由于规划调整，合同继续履行已无可能，应予以解除。
[审判]
一审法院认为，原告南庄公司与第三人海滩公司签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。案件经二审认定，第三人海滩公司与原告南庄公司签订的合同属于受委托实施的行政管理行为，合同双方在该合同履行过程中发生的争议，属于行政争议。原告南庄公司认为被告市政府不履行合同的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。裁定撤销一审裁定，原审法院继续审理。
原审法院受理后继续审理，判决：一、被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）；二、驳回原告的其他诉讼请求。
在宣判前，当事人三方达成和解。
[分析]
我认为，本案以下几个方面的问题值得分析和探讨。
1.合同的性质
对原告南庄公司与第三人海滩公司签订的《假日海滩项目合作开发合同书》的性质，认识上有分歧。一种意见认为，该合同属于南庄公司和海滩公司两个平等主体之间以自己的名义签订的民事合同，具有民事合同的基本特征。另一种意见认为，该合同是海滩公司在被告市政府授权的范围内，为了开发经营和管理假日海滩而与原告签订的行政合同。二审法院裁定认为，该合同属于行政合同。
所谓“行政合同”，是指行政主体为了行使行政职权，实施行政管理，就其行政管理的事项与行政相对人一方经协商一致后，就设立、变更、终止行政权利义务关系而达成的协议。行政合同具有行政性、合意性等特征，其中行政性是行政合同的本质属性，是其区别于民事合同的根本标志。具体体现在：第一，行政合同是行政主体行使行政职权的方式或者手段，其目的是有效实施行政管理，改善行为方式；第二，行政合同的内容是行政主体与行政相对人设立、变更、终止的权利义务。该权利义务以行政法律关系为基础，主要涉及双方当事人在行政管理中的权利义务。
将《假日海滩项目合作开发合同书》定性为行政合同，原因有：首先，合同主体应当是被告市政府和原告南庄公司。虽然合同是以海滩公司名义签订的，但市政府《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》中授权海滩公司负责管理假日海滩的开发和经营事宜。该授权在行政法上视为委托。因此《假日海滩项目合作开发合同书》属于受被告市政府委托的海滩公司实施的行政管理行为。在被告对该合同一直没有提出异议的情况下，应由被告市政府承担该合同的法律后果。其次，就合同的内容来讲，《假日海滩项目合作开发合同书》所设立的权利义务关系，是有关假日海滩开发管理中的权利义务关系，具有行政性。
; 2.司法审查范围和法律依据
人民法院审理行政案件，要对具体行政行为是否合法进行审查。而对行政合同的司法审查，不能仅限于合同订立上的合法性、有效性，还应当审查合同履行、终结（包括被告单方解除合同）的合理性、合约性，以及违约责任确定等。就本案而言，双方当事人对订立合同的合法性没有异议，对终结合同（实际上是被告市政府单方解除合同）的合法性和合理性也没有异议。原告提出的依法确认被告市政府不履行合同的行为违法和退还土地综合开发费1000万元及利息损失，是从行政赔偿的角度提出的诉讼请求。而从合同纠纷的角度看，该诉讼请求实际属于合同履行合约性问题和违约责任问题。因此，囿于合法性的审查范围，行政合同案件就无法审判。
从审查的法律依据上看，目前人民法院审查行政合同的合法性、合约性以及确定违约的责任等，均缺乏明确的、直接的法律、法规依据。解决法律适用问题是审理行政合同案件首先遇到的难题。《中华人民共和国合同法》第一百二十四条规定：本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。因此，合同法应成为人民法院审理行政合同案件的主要的、直接的法律根据。虽然行政合同关系不属于合同法调整的平等主体之间的民事关系，但作为“合同”，行政合同与合同法所调整的合同关系有诸多共性；合同法确定的原则、具体规定，均可适用于行政合同。因此，在当前的情况下，参照合同法的相关规定处理行政合同纠纷，不失为一种较好的选择。
3.处理的根据
根据合同法的有关规定，可以得出这样的基本结论：
第一，《假日海滩项目合作开发合同书》除了违约责任的部分内容，其他条款并不违反法律、法规规定，属于合法、有效的行政合同。合同法第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
第二，被告市政府于1997年11月20日根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，合同约定的开发经营项目已不能建设。根据合同法第九十四条的规定，合同“因不可抗力致使不能实现合同目的”应予以解除。对此，双方当事人意思表示亦一致。可以视为被告市政府已实际单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。
第三，合同法第九十七条规定，合同解除后，已经履行的，根据履行的情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。这是确定合同解除后双方当事人责任的基本依据。原告南庄公司诉请退还其已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失有事实和法律根据。故判决被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）。
第四，被告市政府不履行交付合同约定的假日海滩给原告南庄公司开发经营的义务，属于违约行为。而且被告市政府于1997年11月20日作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》后，实际上单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。因此，原告诉请确认被告市政府不履行合同的行为违法，没有事实和法律根据，应予驳回。
第五，由于涉诉的行政合同系第三人受被告的授权委托所实施的行为，委托人市政府应对此承担全部法律后果。被告提出的先由第三人海滩公司承担责任，由其承担补充责任的主张，没有法律根据。
4.判决方式问题
根据行政诉讼法以及有关司法解释的规定，行政诉讼的维持、撤销、确认等判决方式，显然不能满足行政合同案件审理的需要。能否判决解除合同？在确认被告单方解除合同不违法的情况 《周春华：实习报告(第2页)》
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（二）典型案例分析
[案情]
原告：南庄公司； 被告：海口市人民政府； 第三人：海滩管理公司。
1995年5月16日，被告作出《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》，同意第三人负责管理滨海大道西延线海滩约6公里的开发建设和经营管理。1995年8月1日，第三人根据批复的授权，与原告签定《假日海滩项目合作开发合同书》。合同约定：南庄公司向海滩公司支付1000万元土地综合开发经营配套费，换取第三人管理的海滩的东段约60亩土地50年（自1995年8月1日至2045年7月31日）的开发经营收益权，用于兴办餐饮娱乐、休闲及相关服务项目。规划指标为容积率＜0.2，绿化率＞80％，高度不超过两层。项目的设计方案须经第三人审查批准后，报规划部门审批。关于海滩公司的违约责任的约定是：若由于土地权属、施工水、电、用地性质及规划指标原因使南庄公司不能按期进场施工，海滩公司每日须按南庄公司已付款的万分之八向南庄公司支付违约金，若延期两个月以上，海滩公司每日按南庄公司已付款的万分之十支付违约金。并且，南庄公司负责开发区域的开发进度顺延。
1995年8月至1996年3月间，原告依约向第三人支付土地综合开发经营配套费550万元和450万元，共计1000万元。之后，南庄公司根据合同约定的要求，提供“南庄餐饮娱乐中心”项目。第三人审查通过后，向规划部门报建。1996年3月25日规划部门召开设计方案评审会，提出修改意见。原告根据评审意见对设计方案进行修改，于同年11月再次申报评审。此后该项目的审批再无下文。南庄公司多次找市政府及有关部门，被告于1997年11月函复原告，称项目用地与另一公司开发用地相关，待审定他公司的用地情况后再定。同年11月20日，被告根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，原告的餐饮娱乐中心项目再无下文。原告即向第三人要求退还已经支付的1000万元及其相应的利息。第三人以该款已经用于假日海滩的基础设施建设，公司无力偿还1000万元及利息为由，拒绝了原告的要求。无奈，原告向法院提起行政诉讼。其诉讼请求是：依法确认被告市政府不履行合同的行为违法；退还原告南庄公司已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失。
被告辩称，本案不构成行政诉讼。因为本案被诉具体行政行为不存在，被告从未收到原告1000万元综合开发费，原告与第三人签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。海滩公司辩称：海滩公司对滨海大道西延线约6公里的海滩的开发和管理经海口市政府授权，并完全履行了与原告确定的海滩所约定的义务，原告不能按约定期限开发，海滩公司没有过错。
关于《假日海滩项目合作开发合同书》的效力，各方当事人均无异议；而且当事人也一致认为，由于规划调整，合同继续履行已无可能，应予以解除。
[审判]
一审法院认为，原告南庄公司与第三人海滩公司签订《假日海滩项目合作开发合同书》属民事合同，应当通过民事诉讼途径解决。裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。案件经二审认定，第三人海滩公司与原告南庄公司签订的合同属于受委托实施的行政管理行为，合同双方在该合同履行过程中发生的争议，属于行政争议。原告南庄公司认为被告市政府不履行合同的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。裁定撤销一审裁定，原审法院继续审理。
原审法院受理后继续审理，判决：一、被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）；二、驳回原告的其他诉讼请求。
在宣判前，当事人三方达成和解。
[分析]
我认为，本案以下几个方面的问题值得分析和探讨。
1.合同的性质
对原告南庄公司与第三人海滩公司签订的《假日海滩项目合作开发合同书》的性质，认识上有分歧。一种意见认为，该合同属于南庄公司和海滩公司两个平等主体之间以自己的名义签订的民事合同，具有民事合同的基本特征。另一种意见认为，该合同是海滩公司在被告市政府授权的范围内，为了开发经营和管理假日海滩而与原告签订的行政合同。二审法院裁定认为，该合同属于行政合同。
所谓“行政合同”，是指行政主体为了行使行政职权，实施行政管理，就其行政管理的事项与行政相对人一方经协商一致后，就设立、变更、终止行政权利义务关系而达成的协议。行政合同具有行政性、合意性等特征，其中行政性是行政合同的本质属性，是其区别于民事合同的根本标志。具体体现在：第一，行政合同是行政主体行使行政职权的方式或者手段，其目的是有效实施行政管理，改善行为方式；第二，行政合同的内容是行政主体与行政相对人设立、变更、终止的权利义务。该权利义务以行政法律关系为基础，主要涉及双方当事人在行政管理中的权利义务。
将《假日海滩项目合作开发合同书》定性为行政合同，原因有：首先，合同主体应当是被告市政府和原告南庄公司。虽然合同是以海滩公司名义签订的，但市政府《关于滨海大道西延线海滩管理的批复》中授权海滩公司负责管理假日海滩的开发和经营事宜。该授权在行政法上视为委托。因此《假日海滩项目合作开发合同书》属于受被告市政府委托的海滩公司实施的行政管理行为。在被告对该合同一直没有提出异议的情况下，应由被告市政府承担该合同的法律后果。其次，就合同的内容来讲，《假日海滩项目合作开发合同书》所设立的权利义务关系，是有关假日海滩开发管理中的权利义务关系，具有行政性。
; 2.司法审查范围和法律依据
人民法院审理行政案件，要对具体行政行为是否合法进行审查。而对行政合同的司法审查，不能仅限于合同订立上的合法性、有效性，还应当审查合同履行、终结（包括被告单方解除合同）的合理性、合约性，以及违约责任确定等。就本案而言，双方当事人对订立合同的合法性没有异议，对终结合同（实际上是被告市政府单方解除合同）的合法性和合理性也没有异议。原告提出的依法确认被告市政府不履行合同的行为违法和退还土地综合开发费1000万元及利息损失，是从行政赔偿的角度提出的诉讼请求。而从合同纠纷的角度看，该诉讼请求实际属于合同履行合约性问题和违约责任问题。因此，囿于合法性的审查范围，行政合同案件就无法审判。
从审查的法律依据上看，目前人民法院审查行政合同的合法性、合约性以及确定违约的责任等，均缺乏明确的、直接的法律、法规依据。解决法律适用问题是审理行政合同案件首先遇到的难题。《中华人民共和国合同法》第一百二十四条规定：本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。因此，合同法应成为人民法院审理行政合同案件的主要的、直接的法律根据。虽然行政合同关系不属于合同法调整的平等主体之间的民事关系，但作为“合同”，行政合同与合同法所调整的合同关系有诸多共性；合同法确定的原则、具体规定，均可适用于行政合同。因此，在当前的情况下，参照合同法的相关规定处理行政合同纠纷，不失为一种较好的选择。
3.处理的根据
根据合同法的有关规定，可以得出这样的基本结论：
第一，《假日海滩项目合作开发合同书》除了违约责任的部分内容，其他条款并不违反法律、法规规定，属于合法、有效的行政合同。合同法第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
第二，被告市政府于1997年11月20日根据国务院和省政府的通知精神，作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》，将假日海滩重新规划为特殊保护区，不得建设永久性建筑物，所有的待建项目一律停止审批。至此，合同约定的开发经营项目已不能建设。根据合同法第九十四条的规定，合同“因不可抗力致使不能实现合同目的”应予以解除。对此，双方当事人意思表示亦一致。可以视为被告市政府已实际单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。
第三，合同法第九十七条规定，合同解除后，已经履行的，根据履行的情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。这是确定合同解除后双方当事人责任的基本依据。原告南庄公司诉请退还其已经支付的土地综合开发费1000万元和赔偿利息损失有事实和法律根据。故判决被告市政府于本判决生效后10日内返还已收取原告南庄公司交付的土地综合开发费1000万元及利息（按同期银行存款利率计算，550万元从1995年8月起计息，450万元从1996年3月起计息）。
第四，被告市政府不履行交付合同约定的假日海滩给原告南庄公司开发经营的义务，属于违约行为。而且被告市政府于1997年11月20日作出《关于加强成片开发区规划管理的通知》后，实际上单方解除了《假日海滩项目合作开发合同书》。因此，原告诉请确认被告市政府不履行合同的行为违法，没有事实和法律根据，应予驳回。
第五，由于涉诉的行政合同系第三人受被告的授权委托所实施的行为，委托人市政府应对此承担全部法律后果。被告提出的先由第三人海滩公司承担责任，由其承担补充责任的主张，没有法律根据。
4.判决方式问题
根据行政诉讼法以及有关司法解释的规定，行政诉讼的维持、撤销、确认等判决方式，显然不能满足行政合同案件审理的需要。能否判决解除合同？在确认被告单方解除合同不违法的情况 《周春华：实习报告(第2页)》
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