关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考

所涉及的居住房屋拆迁……。因此，征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为土地征用过程中对地上定附着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在征用这一行为之中。2002年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定，这就以地方性法规的形式给市政府进行了授权。因南京市政府出台的86号文和21号文已单独对农村集体土地征地拆迁进行了规定。南京市法院系统对此也采取了比较务实的态度。因此，就目前形势而言，现实的观点是：市政府203号令是对原国有土地上进行房屋拆迁安置补偿适用的政策，但对于原属农村集体性质的土地上进行房屋拆迁安置补偿，属于86号文和21号文所规定的“征地房屋拆迁及征地撤组后剩余土地上原房屋拆迁”的范畴，应适用86号文和21号文的规定进行安置补偿，并将征地拆迁整体纳入行政行为的范畴，由行政机关行使行政职能予以调整。     （二）农村集体土地征地后房屋拆迁争议的解决程序     征地拆迁中涉及到的房屋拆迁安置补偿，应当按照86号文的规定，先政府行政裁决，对裁决不服的，当事人可以不服行政裁决为由，向法院提起行政诉讼。当前农村集体土地征地拆迁主要在补偿标准和补偿数额两个方面存在争议。     1、关于补偿标准的争议。86号文第九条规定对补偿标准的争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、规章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议的很少出现。     2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地房屋拆迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。86号文第十八条规定，对于此类争议，由市、县（区）人民政府裁决，当事人对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根据上述规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发生此类争议，应由我区政府裁决。依照法律规定，对于政府裁决不服而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。 就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须先政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。     （三）关于实施征地拆迁的主体     市政府86号文第十七条规定，征地经批准后，……由市、县（区）土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七条规定，建设征用土地，市、县（区）土地行政主管部门应当……并与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置等事项签订协议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体是土地行政主管部门，我区为房地产管理局。而市政府21号文第二条第二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位，是指市土地行政主管部门指定的办理用地事务的机构。该细则所指的“机构”，一般理解为市土地局下属用地事务所及类似我区房地产局等性质的机构。可以看出，21号文规定的实施主体与86号文规定似有不同，但应当看到21号文仅仅是对“征地房屋拆迁”进行补偿的规定，21号文与86号文相比，实际上具有特别规定的性质，应当优先于86号文适用。我院认为，实施征地拆迁的法定主体应为土地行政主管部门，在我区即为房地产管理局。我市对于农村集体土地征地拆迁单位实行资质管理，我区房地产管理局具有农村集体土地征地拆迁资质，这一点与法律和文件规定的精神是一致的。但是，对于21号文第二条第二款中所称的“指定”，应当作如何理解？这种“指定”，作为法律术语，在行政法上并没有合适的法律法理依据，从行政法角度来看，行政权力的来源只有职权行政行为、授权行政行为与委托行政行为三种，而没有“指定”行政行为，授权行政行为必须有法律法规的授权，委托行政行为只存在于具体行政行为，可以在没有法律、法规或者规章依据的情况下实施。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条就规定了行政委托的法律效果，但行政委托必须以行政机关的名义实施行政行为。从86号文和21号文，结合相关行政法律、法规和司法解释来看，这种“指定”应当定义为“委托”较合适。我们还应当看到，如果采用先征地后拆迁的模式，拆迁实施的主体就不存在任何问题，毕竟拆迁是平等民事主体之间的民事行为，只要有拆迁资质的开发单位，都可以作为实施主体。如武汉市，直接规定国家征用土地，拆迁居住用房的，用地单位与被拆迁人签订拆迁房屋协议书。     三、主要现实矛盾的研究与分析。     在城市规划区内实施农民房屋拆迁，不同于在城市规划区实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈多样性。此次小营村征地拆迁工作中遇到的问题，较为突出的反映了目前我市农村集体土地征地拆迁中的常见问题，也是目前农村集体土地征地拆迁工作的难点问题，主要体现在如下几个方面：     （一）动迁难     主要原因有：     1、文件规定的补偿标准过低，是造成动迁工作难度大的最重要原因。86号文规定，货币补偿主要包括土地及附着物补偿，房屋拆迁补偿和农业人口安置保养等。其中房屋拆迁补偿与农业人口安置保养标准问题较为突出：     （1）关于征地房屋拆迁补偿问题。随着国家住房体制改革，拆迁安置补偿货币化，政策透明度高、补偿方法简单、群众易于理解，便于操作，产生纠纷易于解决，在城区国有土地拆迁中，效果明显好于实物安置。然而，现阶段以货币补

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