关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

; 14,803.81欧元     土地出售  6,500欧元     总计  3,121,095.77欧元     五、令人瞩目的发展新动向     在考察中，我们发现，随着经济全球化、欧洲一体化进程度加快，上述三个国家的基层自治体制也在积极适应新形势发展的要求，呈现出新的发展动向，归纳起来，以下三个方面值得关注：     一是市镇联合与合作已成为趋势。在德国，联邦基本法鼓励市镇之间的联合与合作，并规定，联合的市镇也应按照法律并在法律赋予它们的职能限度内拥有自治的权力。不过，在市镇的联合与合作上，法国和瑞典已走出了更成熟的路子。     法国用发展城市（市镇）联合体的办法，来解决单个市镇无力解决或解决起来不经济的问题。城市（市镇）联合体，是由早期的市镇工会演变而来，起初是市镇之间就某一个和几个问题进行合作，经费由合作的市镇交纳，后来合作的范围和领域越来越宽，合作市镇不再直接交纳，而由市镇联合体征税来解决经费。在我们访问的奥尔良市镇联合体和圣德尼（Saint-Denis）市镇联合体，前者有22个市镇组成，后者有6个（2005年将达到8个）组成，它们分别有自己的议会，有自己的年度预算，有为数不少的工作人员。每年都直接征收一定数量的税。现在，各个加入市镇联合体的成员，都把垃圾收集与处理、水的净化、道路建设与维护、绿地保护等事权移交给了联合体。从2004年6月起，圣德尼市镇联合体成员还将就业、土地整治与规划等事权交给联合体行使。在法国中央政府积极推选权力下放的背景下，市镇自己又愿意把权力交给市镇联合体去行使，这是十分有意思的现象。对此，圣德尼市市长解释说，保留市镇非常重要，但现在的市镇治理越来越复杂，市镇的负担也越来越重，一些小的市镇没有实力去谈发展，办教育、办基础设施。市镇联合体的产生，既保留了市镇这个基础，又把有关事权收集起来，解决了市镇想办而办不到的问题。     在瑞典，全国地方政府联合会把全国290个市镇政府组织起来，发展地方自治，推动合作，提供服务，提高市镇政府的效率和质量，走出了自己的联合与合作之路。到2007年，全国地方联合会与全国省政府联合会合并组成一个共同的联合会，进一步推动地区发展、民主自治和社区建设。     二是公共服务的市场化、社会化。即在公共服务领域引入市场机制，形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租，就是说在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府按照投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而改善公共服务的提供质量，提高行政效率，增强行政能力。在这一方面瑞典一直走在前面。据了解，20世纪90年代之前，出租合同在瑞典市镇政府整个支出中所占的比例一直是稳定的，大约在6－7%。然而，在不同服务领域中，这一比例不一样，如学校交通大约是80%，垃圾清洁大约是50%，建筑物清洁和高速路养护大约是25%，公园养护大约是6%，老年人和儿童照顾大约是1－3%。到20世纪90年代，在大多数服务领域中，这一数字都有了提高，尤其是在社会服务领域，据统计，在90年代末，将社区照顾老年人的任务外包出去的平均比例，已从90年代初的1%上升到8%，个别城市甚至上升到30－40%。     三是参与式民主不断扩大。15年前的1989年，法国圣德尼市在调整市镇规划时，为了听取居民的意见，成立了带咨询性的机构――街道咨询委员会，后来在一个小区改造中，市政府领导人发现这个街道咨询委员会能够很好地沟通市议会议员、居民和政府的意见，密切关系。1999年，圣德尼市就把这一机制推广到了全市。他们把全市分为14个片，每一片由1名副市长负责，每一月开一次会议，每次会议的议题由议会议员和居民自己定。这种机制度进一步的推行，对市政府产生了很大影响，使政府要面对居民，要有倾听的能力、分析的能力、协调动能力，居民也有了发表意见的机会，也阻止了极右势力在基层的滋生。2001年，市镇选举后，除巴黎、里昂外，全国大多数市镇议会都由左派改为右派控制。当时的总理诺斯潘推动出台了一个叫“贴近基层法案”，要求30万人口的市镇实行参与式民主，要求每一个市都建立街道咨询委员会，加强与居民的联系与沟通，阻止右派的发展。目前，法国不少市镇在实验参与式民主，圣德尼市还拿出一批预算项目选民供居民讨论，帮助政府科学决策。

《关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告(第4页)》