论运管系统处置防范群体性上访突发事件处理

由于道路运输行业覆盖面广，门类繁多，构成复杂，涉及到社会的方方面面，当前道路运输行业正处于全面加快的“黄金发展期”，也是改革继续深化的“矛盾凸显期”，所以新情况、新问题、新矛盾不断出现，道路运输领域深层次的矛盾和问题在得不到及时妥善解决的情况下，所引发的道路运输经营者群体性上访的事件呈日益上升趋势。据了解，某省运管局2005年受理群众来信来访1320件（人）次，其中集体访34批1070人次,占总上访人数的81，2005年上访人数和集体访次数都创历年新高。宜昌市运管处在2008年上半年审批宜昌至长阳线路新增运力时，原“宜长”车队的经营者为阻止运管处新增运力，竟在线路审批听证会后，全体歇业到运管处上访，阻止并威胁运管处不得同意运力新增。这些群体性上访事件，在一定程度上影响了道路运输行业的社会形象，影响到了道路运输事业的快速、健康、协调发展。一些重复发生的群体性上访事件，严重影响了当地社会稳定，甚至在一定程度上妨碍了地方经济的发展，一些重大群访事件每次都引起政府交通、公安等主管部门的高度关注与严重担忧。在新形势下，运管系统如何做好日常信访，特别是出现了群体性、突发性信访事件，如何及时妥善处理，不让“小事拖大，大事拖炸”，笔者认为道路运管机构应构建起科学、长效的防范处置道路运输经营者群体性上访机制，进一步加强和改进信访举报群体性事件监管能力，改进，提高执政能力，加强和改善行业管理，从根本上遏制道路运输领域群体性上访突发事件的发生，维护好道路运输市场的稳定，促进当地经济发展。本文对此进行探索和思考。
一、树立信访亲民作风，提高群体性上访事件的防范能力.
处理道路运输经营者群体性上访是一项极为复杂而敏感的，当前此类群体性上访事件都是一种以非正常手段为表现形式的突发性行为，具有明显过激性特点，但他们的要求往往也同时具有一定的合理性，因此处理方法上，必须综合运用行政、经济、法律等手段，通过宣传教育、协商调解、责令处理等方法，依法及时处理道路运输经营者反映的信访问题，引导他们合法有序地伸张心声。
理智善待上访者。综观当前道路运输领域引发群体性上访事件主要有两大原因，一是客运市场管理不规范，运管部门监管不力，客运线路审批把关不严，客运市场管理混乱等问题，即一类是非法营运及客运线路纠纷引发的投诉；另一类是执法队伍执法行为不规范，乱收费、乱罚款问题，以及旅客被侵权引发的投诉。集中表现在三个方面：一是因经营主体利益关系调整而引发的集体哄闹行为，如在整治宜野线“黑车”时，省局采取“疏堵”结合的方式进行，2008年同意在该线路新批线路牌10块，为此就引发了宜野车队群体性到省局上访。二是因履行职责不到位、行政不作为或乱作为而引发的经营者抗争行为，如“宜野线”和“宜兴线”是我市两条重要山区客运线路，由于多种原因，一度“黑车”横行，经营者反响强烈，为此多次向各级运管部门投诉，甚至组织人员到市处和省运管局群访，并将书面投诉材料向省市政府和有关部门发送。三是因基层信访渠道不畅通，经营者的合理要求长期得不到重视和解决等问题而引发的经营者抗议行为。这些群体性事件的最终目的都有是希望通过集体哄闹、扩大事态影响而引起行业管理部门的重视和社会的关注，使问题得到解决。因此，当群体突发事件发生时，首要抓住稳定上访者情绪这个关键环节，在教育疏导过程中，掌握参与突发事件中经营者的思想特点及其变化，对症下药，说服上访者选出代表与行业管理部门进行对话协商，尽快恢复运管机构的正常秩序和道路营运秩序，这样才能取得事半功倍的效果。
及时接待上访群众。运管部门的领导干部特别是一把手要充分认识群体性突发事件的影响性和危害性，按信访制度定期接待群众来访，对于群众反映道路运输领域的有关问题，负责接访的领导干部要及时组织有关人员去现场办公，妥善处理好问题，防止重复上访未果而最终引发群体突发事件。当前的群体性突发事件，大都表现出无组织、无秩序、无领头人的情况，而运管系统的信访人员因未经专业培训，往往对此缺乏思想准备和应对措施，这些都给信访增加了难度。为此，各级运管部门的信访机构特别是投诉处理机构应加强和改进接访，认真落实接访责任制和首访责任制，减少相互推诿扯皮的事情发生，提高解决信访问题的效率。按照“谁主管、谁负责”的原则，一级抓一级，层层负责，层层抓落实，属于哪一级的权限，就由哪一级负责解决，上一级要加强督办；属于哪个部门的职责，就由哪个部门负责处理。同时运管系统内要建立健全集体上访应急处理机制和处理重大集体访协调机制，加强协调配合，形成合力，一旦事发，要采取有效措施，妥善快速控制和消除突发事件的影响，维护正常秩序和社会稳定。如宜昌市的“宜野线”和“宜兴线”由于多种原因，而造成“黑车”一度横行，经营者反响强烈，多次组织人员前往运管部门进行群访，

我处接到投诉后及时处置，一方面对沿线长阳、点军、兴山、夷陵等县区下达督办通知，要求各所进一步加强市场监管，在沿线进行堵截，另一方面于2005年7月和2008年2月分别组织相关责任运管所开展专项联合稽查，有效扼制了“黑车”泛滥的势头，防止了群访事件的进一步扩大。
加强运管系统基层信访。基层是信访问题的源头，也是解决信访问题的关键，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，是预防和处理群体突发事件各项带根本性的措施。运管部门的市场监管机构和行政审批机构要深入基层接待信访群众，各基层运管所要建立健全信访举报办事公开制度，大力加强各运管所和运管处的信访，确保基层信访充分运转起来，把重心放在基层单位，强化属地责任制和主要单位责任制，使群众反映的问题在县级运管所和市级运管处有人管，有人负责，及时解决群众的来信来访问题，提高初信初访的一次性办结率，努力把问题解决在首办阶段，把矛盾化解在基层，把问题解决在基层，把群众稳定在当地。
二、完善运管机构信访机制，提高群体性突发事件的处置能力
加强和改进对群体突发事件的监管能力，要创新有效解决信访问题的机制，畅通、拓宽信访举报渠道，做好首访调查处理，快速解决投诉举报问题，切实保障经营者、乘客与货主的合法权益。
拓宽信访举报渠道。运管机构要公布信访举报电话号码，层层设立举报箱，开通举报网站，形成信访举报网络，方便经营者、旅客和货主举报投诉。重大上访事件要迅速处置，对影响面大、涉及群体性利益的投诉和举报，处理过程和结果要接受群众监督，可采用适当方式在一定范围内及时公开处理结果。运管部门负责人要通过多种形式和途径，如采取电话热线、电子信箱、上门处理信访问题等做法，深入道路运输市场了解情况，倾听道路运输经营者、乘客和货主的呼声，及时把握他们的思想脉搏及社会动向。还可在新闻媒体开设专题栏目，安排相关领导到特定的场合与广大市民和车主直接对话，解释政策、解答质疑、解决问题。
坚持依法办理信访的原则。运管系统的信仿人员要按照国家和省的信访条例规定，把握好“依法上访、违法追究、畅通渠道、听取民意、排忧解难”的原则认真处理信访举报，切实解决群众和合法经营者反映的问题。特别是运管部门投诉处理中心的人员要站在“群众利益无小事”的高度，认真受理和依法办理道路运输领域的投诉和举报问题。对经营者反映合理合法、应尽快解决而且能够解决的问题，要抓紧解决；对合情但不合理或政策不允许的问题，要讲明政策，疏导群众；对政策不明确的问题，要积极向上反映情况，及时答复群众；对个别有意破坏社会稳定的人要予以揭露，依法处理。对扰乱机关正常秩序采取过激做法的，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
重点信访问题实行公开处理制度。要赋予广大道路运输经营者“参与权”，对经多次做、上访人始终不满意而容易导致发生群体性突发事件的重点信访举报问题，可以采取进行公开听证的形式，适时召开听证会，邀请法律者、群众代表和相关单位负责人集体“会诊”，参与“会诊”的群众，有权就相关法律政策问题提出质询，有权对调查情况和处理结果提出建议，从而教育和引导上访者正确认识道路运输经济发展中出现的困难和问题，加强沟通，增进了解和信任，共同维护道路运输市场的健康发展。
对重点信访进行预防预测。群体突发事件是偶然现象，但也是一些社会矛盾发展的必然结果，因此突发事件也具有必然性和警示性，信访举报的重点、重心应当前移。建立并认真贯彻执行定期下访制度，深入经营者信访活跃的重点基层、重点企业、重点上访对象，特殊群体等进行调查综合分析，帮助他们解决实际困难问题，特别是道路运输市场秩序、行政许可和行政处罚等突出问题，在利益关系出现磨擦时，必然会对稳定带来一定的影响。要及时抓住、抓准，并切实解决这些问题，尽快化解各种可能导致群体突发事件的矛盾。要加强对重点信访的预防预测，定期排查信访重点户，在重大决策出台后和重要节日、会议、整顿活动开展前，都要认真排查可能发生越级上访的重点单位、重点人员，积极采取措施化解矛盾，加以防范，特别要注意发现集体访、越级访和异常访的苗头，做到早发现、早劝阻、早解决。要树立查防并举、重在预防的意识，通过对信访苗头性问题的及时发现和处理，最大限度地控制越级访、集体访的发生，杜绝异常访。对于信访老户，要认真排查，明确领导挂牌督办，实行定领导、定责任单位、定责任人、定结案时间，包问题解决的“四定一包”责任制，确保信访老户明显减少。
完善快速排查调处机制。要严格重要信访信息报送制度，重大事件要及时上报，不得迟报、漏报、瞒报。做到早发现、早控制、早化解。各有关部门对可能发生的群体性突发事件，要事先掌握情况，制定预案。对群体性突发事件，领导要亲自出面接待，靠前指挥，面对面地做好群众，并组织组及时进行专题调查处理，以减少重复访、越级访的发生。凡发生到省和去京的集体访，发生地的领导事后要实行包干负责，限时解决。
实行倒查责任追究制。着力防范和妥善处理信访突出问题和群体性事件，严肃查处引发群体性事件产生背后的腐败问题。要建立查处损害群众利益问题的快速反应机制，对那些由于失职、激化矛盾，造成群众越级访、重复群体性上访事件或严重影响的，严肃追究有关部门和领导的责任。对已查结的重大、敏感、群众反映强烈的群体性事件可由运管系统的纪检机构实行逆向回查，组成专案组，从查处结果、办案过程、上访经历、直至追溯上访原因进行逐层调查。对查处结果错误事实的认定进行论证，看是否存在定性处罚不准的问题；对处罚决定在执行过程中的各个环节进行检查，看是否存在落实不到位现象；在办案过程中，看办案人员是否存在查办不力、徇私舞弊现象。对调查事实不清、处理不到位的，要求查办人员重新调查补证；对失职、渎职造成越级上访的，视情节轻重给予相应的党纪政纪处分；对恶意制造事端影响社会稳定的，进行严肃查处。
三、把握信访正确导向，提高群体性突发事件的化解能力
在防范和处置信访群体性突发性事件的同时，要以群众合法合理的意愿、期待和要求作为加强和改进运管系统信访举报群体突发事件处置的出发点和归宿点，切实维护好人民群众的根本利益。
为群访人员解决困难问题。对经营者、乘客和货主的合理要求与愿望要真心实意尽量帮助解决。如宜昌，对于旅客因服务管理纠纷引起的投诉，宜昌市运管处与企业建立良性互动关系，形成及时、就地化解矛盾和纠纷的机制。在信防中依靠客运企业、客运站点解决。在旅客投诉中，有一类为车坏途中旅客受困或旅客中途被甩投诉，2005年8月，我处接到一车10多名旅客的投诉：交运集团宜昌至恩施一客车坏于野山关，三十余名旅客在盛夏烈日下已等候三个多小时，司机束手无策。我处接诉后，迅速责成该公司经理调车解决。2005年6月以来，我处仅车坏求助的投诉就接到8起，通过客运站或企业解救受困旅客250余人。在长期的投诉处理实践中，我处已与各客运企业及客运站形成良性互动关系。一方面旅客投诉的种种矛盾和纠纷终归要依靠这些企业及时就地解决，以避免矛盾扩大；同时企业依靠我们及时反馈信息，也维护了企业自身的经营信誉。对突发事件，宜昌市运管处组建应急小分队，建立突发事件快速反应机制。客车在宜中转，甩客、骗客等突发事件时有发生，市处投诉处理中心经常接到紧急投诉。为此，我处除实行投诉处理24小时值班制度外，还组建四至五人的应急小分队，遇到紧急情况及时处理。二00六年一月二十二日晚10时，110指挥中心转来紧急投诉，40余名民工分乘川A49139、冀A21923号客车由温州回重庆，途径宜昌被甩，且甩客车辆已逃离现场。我处接110转来的举报投诉后，应急小分队迅速赶赴现场，和公安公交分局同志一道紧急控制参与倒客的“兔子”，强制接车人(中间人)为被甩民工购买了到重庆的船票，使这些返乡的民工重新踏上返乡的路程。一月二十四日下午两点，三辆山东客车将153名由福建石狮至重庆的民工甩在宜港客运站，车上还有一名产后大出血的妇女。我处接多名旅客投诉后，小分队迅速赶到现场，控制三台违规客车后，根据川渝道路状况和天气情况，为了让这批民工安全返乡，强令三台客车车主和“中间人”迅速安排153张到万州的船票并承担违约责任，向乘车民工退赔款项计12000余元，平均每人退还路费70余元。仅二00六年春运期间，我处投诉处理中心即受理较大甩客案件紧急投诉7起，解救被困民工400余人，有效地化解了矛盾，维护了社会稳定。另外对暂时难以解决的问题，要加强引导与管理，督促有关责任单位逐步解决；同时对损害群众合法权益和违反国家政策法令的行为，要坚决制止和纠正。
建立信访网络反应机制。群体突发事件的发生都有一个由小到大，由萌芽到发展继而暴发的过程。要预防事件的发生，必须畅通信息渠道，要在全省投诉处理机构的基础上，建立全省运管系统的信访责任组织网络，对一些突发事件做到快速反应，形成网络反应机制。这个机制建立是建立在各运管所和各企业、站场基础上，形成纵向到底，横向到边等信息网络。出现问题的苗头时，通过这个网络及时发现，及时反映，及时化解。责任网络要对道路运输行业中涉及群众切身利益的敏感和热点问题进行研究分析，群众承受能力和可能出现突发性的苗头，超前做好苗头性的，从根本上预防矛盾的产生。随时掌握预防突发事件的主动权，通过自下而上信息网络和各种渠道，及时发现诱发不稳定因素，对引发激化矛盾的事件进行及时疏导和解决，避免矛盾扩大，保持社会的稳定。我们就能变被动为主动，使大量的矛盾在基层得到解决，化解在萌芽状态中。
强化政策宣传和教育疏导。广泛深入道路运输市场，开展对广大群众进行宣传形势教育，让群众了

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