农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告

革后，县里按照乡里往年上报土地面积124213亩作为农业税计税面积给该乡下达农业税及其附加任务9623938万元，亩平77.48元，但该乡实际只有土地面积119938亩，与上级核定的计税面积相差4275亩，乡里为了完成税收任务，下达给村里的农业税及其附加任务为亩平80.24元，亩平提高3.56%。          2、按地平摊农业税，带来土地“税负不公”。从调查情况看，虽然政策要求实行地区差别税率和计税常产，但绝大多数试点省至少到县一级执行的都是统一税率，至少在乡镇一级都是执行同一计税常产。由于不同地区乃至不同农户之间的土地质量不同、经营水平不同，土地农产品产出水平差异较大，如果对不同地区、不同农户按同一税率和计税常产平摊农业税收，就会带来土地“税负不公”。          3、无法解决农业特产税本身固有的缺陷，不能实现依率据实征收，不得不继续采取“按地平摊”的办法加以征收，仍然存在农业特产税“税负不公”问题。          （三）农村税费改革后，上级财政转移支付支撑了农民负担的减轻     农民法定负担全面减轻是农村税费改革后取得的最重要的阶段性成效，但基层组织减收也是基本事实。但中央要求，“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”。也就是说，基层政权“消肿减支”对减轻农民负担起决定性作用。但从实际情况看：          1、基层“消肿减支”远远不够。这主要表现在：一是县乡政权组织“消肿”不够。从调查情况看，乡村撤并和村干部精简力度较大，成效显著，但大多数县市级机构改革不够，力度不大；在乡镇机构改革中，除了清退部分临时聘用人员和让部分到退休年龄的干部退休外，其财政供养人员数量没有太大变化，有的地方甚至还在继续增加。江苏省3县市的统计结果验证了我们的看法（见图表2）。二是县乡政府职能转换不够。从调查情况看，各地在机构改革中，比较注重机构撤并和人员精简，但对政府职能转换普遍不够，政府仍然承担过多的经营性职能，政企不分严重；自上而下的农村公共品供给决策体制没变，农民被动出资、投劳太多，且平调使用现象严重；县乡村职能划分不清，财权事权不统一。三是乡镇垂直部门改革不够。从各地进行乡镇机构改革的情况看，被下放管理权限或被撤并的机构主要是一些与“三农”密切相关的涉农部门，如农经管理、畜牧、水产、林果、农机、农技等，而对人、财、物等管理权限均在上级管理部门的垂直单位，普遍没有涉及，即使有，力度也不大。县乡政府职能不转变，自然就难以真正地精简机构，更难以精简人员，从而就使减少开支和调整开支结构极其困难，县乡政府组织运转成本就难以降低?/p>          年份 沭阳县 溧阳市 宝应县     1999 26864 19262 22908     2000 28015 19954 24085     2001 28919 19388 23919     2002 29045 19502 23919          2、中央财政的转移支付弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。除江苏、浙江、上海3省市外，2002年进行农村税费改革试点的17个省份，在改革前，其农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资5项收入约为484.4亿元，税费改革后，其农牧业税、农业特产税收入约为312.4亿元，实际减收约172亿元。          有关政策要求，农村税费改革后，要“通过中央和省两级财政转移支付的办法给以适当补助，有条件的市（地）一级政府也应安排一定的资金支持这项改革”。 事实上，撇开省地两级财政对县乡财政转移支付的作用不论，仅中央财政的转移支付就弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。据有关部门统计，中央财政给这17个省份的转移支付可分为2个部分，一是农村税费改革专项转移支付约191.53亿元，二是农村教师工资专项补助约40.74亿元。2项转移支付总额约为232.27亿元。          按照中央有关政策要求，中央财政关于农村税费改革的专项转移支付，要有一定比例用于村级组织开支缺口。但从调查情况看，能够落实到村的财政转移支付资金极少，即使有，也主要是账面上的。这里就按江苏省有关政策要求的15%的比例，计算中央财政对这17个省份191.53亿元的农村税费改革专项转移支付中，约有28.73亿元要落实到村。也就是说，加上农村教师工资专项补助，上述17个省份的县乡两级政府应得到中央财政转移支付资金总额为203.54亿元；再加上农村税费改革后这些省份312.4亿元农牧业税、农业特产税2项合法收入，县乡两级政府收入总额已达515.94亿元。这已经比其改革前484.4亿元合法收入多出约31.54亿元。也就是说，中央财政转移支付资金不仅弥补了这些地区因税费改革减收的172亿元合法收入，还多出31.54亿元。    

《农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(第14页)》