加大财政支出管理改革力度提升财政管理的质量与效益

来。
5、强化监督机制，发挥财政资金的应有效益。一是要加强财政支出的日常监督制度。为加强财政资金使用管理责任，必须建立健全市乡两级财政支出激励与约束机制，包括实行上级对下级财政的奖惩制度(即“下管一级”政策)，财政部门对预算单位的奖惩制度、预算单位内部的奖惩制度、财政资金的分配、使用和管理奖惩制度。与此同时，还应建立政府监督、人大监督、社会中介监督三个层次的监督体系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原则，建立系统的支出效益评价体系，其应包括支出单位的支出目标评价和支出项目的效益评估等。三是对预算单位财务开支项目和标准必须由人事(组织)和财政部门管理，其他任何单位不得擅自出台和扩大开支项目范围，提高开支的标准。对现有的支出项目和标准必须进行全面清理，凡是违反财政人事部门规定的财务开支项目范围和标准的，一律必须取消(如机关加班费、值班补贴、驾驶员补贴、休假补贴、定额夜餐补贴等等)。对目标考核奖的发放必须视财力可能，严格计算，统一标准，从真正意义上切实提高财政管理的质量与效益。

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镇忽视预算支出后期管理，纷杂财务开支标准时有出现，财政资金支出效益无从谈及。由于受计划经济体制下“统收统支”财政模式的影响，至今许多乡镇财政部门和一些单位仍然存在着“重分配轻管理，重支出轻效益”的观念，对于预算法案生效后的后期预算管理阶段缺乏应有的严肃性和原则性，即对预算执行管理、预算支付管理、预算调整、现金流动性管理、单位支出管理、预算支出效益评价等管理环节重视不够。一些乡镇政府部门和单位往往也只是注重争预算、上项目，对于项目资金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理责任不明晰，没有建立健全必要的地方财政支出激励约束机制，奖罚不明，导致对财政支出的效益缺乏必要的考核评估，资金使用的合理合法性得不到有效保证，支出效益受到很大的影响，且有些乡镇政府或单位把个人利益摆放到国家、集体利益分配和事业发展之前，对上级有明文规定的开支项目和标准执行时有偏差，诸如开支水平超标准、或是固定标准发放补贴、或是按需自行设定补贴项目标准等等。

二、市镇财政支出管理改革的总体设想和建议

(一)支出管理改革遵循的基本原则
1、服从于政府职能原则。财政作为政府职能部门的重要组成部分，必须服从于政府履行职能的需要。财政支出管理的改革，必须适应地方政府在社会主义经济条件下转变职能的要求，充分发挥市乡两级财政的资源配置、收入分配、稳定发展经济的职能，服务于政府经济任务和目标，积极参与、支持地方政府的各项重大改革，从资金上保证各项改革措施的落实到位。
2、满足公共需求原则。按照社会主义市场经济发展理论要求，市场配置资源的范围是不断扩大的，那么作为政府应逐步退出经济中的一般竞争性领域，逐步把侧重点转向市场失灵或失败领域，提供社会存在和发展共同需要而市场单个主体无法提供的公共产品。即就是财政支出作为政府的一个职能，应遵循满足社会公共需求的原则。
3、坚持公平与效率原则。财政支出改革必须按照坚持公平与效率的机制运行，一方面要完善财政支出的有关法规、制度，按照公平原则合理合法地运用资金，通过转移支付、公平税负等手段促进市镇两级及有关地区间的发展均衡；另一方面，又要努力提高财政资金的使用效率，尽量促使财政资源(资金)配置的合理化，以达到社会效益最大化的目标，确保财政预算支出既不缺位也不越位。

(二)执行支出管理改革的建议和重点内容
1、注重财源建设，促进乡镇经济的发展。我市是一个农业大县，发展农业经济是我市经济水平提高的根本点。保农才能稳工，工旺才能促收。为此，笔者建议一是要大力发展乡镇农业产业化经营，积极扶持乡镇龙头企业。首先是组织乡村农产品进入市场，形成规模，创立品牌，占有一定的销售份额。目前可适当推广农户种植大棚反季节蔬菜，开发挖掘废塘变鱼塘、虾塘、蟹池等一些地方特色农业。这样它们既可增加农民的收入，同时又能提高乡镇财政地方收入的稳步增长；其次要大力培植扶持一些具有市场开拓能力、技术创新能力、资金融通能力、资产整合能力的乡镇农业龙头企业，并逐步使之真正成为农户与市场对接的枢纽。二是乡镇财政作为一个政府的职能部门，对农扶持不能光把着眼点放在资金的投入上，还应该多层次、多方位地加强市场信息的反馈，切实为广大农户提供快捷、简便、准确的信息服务。适时可有针对性地对农民举办一些技能和文化的培训，从资金手段以外的软环境中做好扶农、帮农、支农。
2、适当降低行政、事业成本，合理疏理财政供养人员。随着市镇两级财力的不断壮大，财政资金供需矛盾也日益突出。在市乡两级政府和事业机构精简合并改革开展的同时，财政部门可同步开展规范财政供给范围并合理确认供应单位和人员的，具体可采取“一控两清一分”的办法来清理、分流和消化超编、不合格及计外人员。所谓“一控”就是对市镇两级机关事业单位严格控编定员，不得自行突破。对超编人员，必须精减分流，一时不能分流的，财政部门也不再对其核拨经费。“两清”，一是清理清退机关事业单位临时人员。如单位确有需要的，只保留必须的少量临时工，其他的一律辞退；二是清理清退教师队伍中的代课代职人员。对代职代课教师采取“分一辞一”(即每分配一个师范类大中专毕业生，就辞退一个代职代课教师)或“招一辞一”(即招聘招考课缺教师一个，就辞退一个代职代课教师)的办法，清退代职代课教师。“一分”就是分流市直和乡镇机关干部，主要可采用三条分流措施：一是鼓励和支持机关干部创办或领办示范服务基地；二是鼓励和支持机关干部到企业中任职；三是鼓励和支持机关干部从事个体经营，可在地方税收、资金等政策方面给予优惠和扶持。
为了能更一步强化市镇两级财政供养人员的管理，有效地控制人员经费支出的不合理增长，笔者建议财政、组织、人事、劳动部门在条件可能的情况下紧密配合，建立一套财政供养人员档案，设想是：(一)合理确定建档对象。这样几类可考虑入档：“工资目”开支人员、离退休人员、单位计内外用工、享受遗属补助人员、国家机关牺牲病故领取一次性抚恤金人员、下岗职工进入再就业中心人员和民政优抚人员等。(二)正确设置建档内容。大体可包括：(1)人员基本情况。主要包括姓名、编制、职业、参加时间、离退休时间、计划内(外)用工批准时间、下岗职工进入再就业中心时间等。(2)人员经费情况。主要有基础工资、职务工资、级别工资、工(教、护)龄工资、补贴、津贴、离退休金标准、下岗职工领取生活费及抚恤金标准等项目。(3)人员变动情况。主要有人员调入调出时间和工资增减变动情况、离退休金及人员变动情况、下岗职工就业情况等。(三)规范操作建档程序。因为这是一项系统复杂的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步骤可分为：(1)组织审核，摸清家底。(2)以编定人，分类建帐，按人设卡。(3)立卷存档，及时变更。(4)全程监督，逐步完善。
另外，在笔者的调研中也发现，目前乡镇“纵横双管、人事分离”的人事管理体制，不利于乡镇党政的统一领导，也不利于乡镇财政的统一管理和分配。对乡镇的“七站八所”的人员、工资及其福利待遇、职务晋升等权力可全部下放给乡镇统一管理，县市主管部门只负责其业务指导，使乡镇真正成为人权、事权和财权三统一，能独立行使其相应政府职能的一级真正意义的基层政府。
与此同时，必须大力推进政府采购制度。将政府的分散采购变为集体统一采购，形成一定的规模效应，切实降低采购成本，使集团消费走上规范化、科学化、经济化的道路。
3、强化公共支出管理，合理界定财政资金供给(供应)范围。按照社会主义市场经济体制下政府转变职能要求，财政应逐步强化公共支出管理，按照公共支出原则，合理界定财政资金供应的范围。一是保障国家机关正常运作的合理需要。国家政权的稳定是国民经济发展的根本保证，保障国家机关的正常运作是财政的首要任务，对国家机构的财政供应应本着精简高效的原则予以保障。二是按公益性原则，将事业单位区分为公益性、半公益性和经营型三种类型(可参见下表)，分别采取资金确保、适量补助和推向市场的三种不同财政供给方式。三是在调控经济方向，作为地方的一级政府应逐步退出社会经济生活的一般竞争性领域，重点巩固农业的基础地位，调整优化企业产业机构，逐步减小并规范各项补贴补助等.
4、加强预算约束，把握财政预算支出改革的关键所在。作为市镇两级政府的财政，必须强化预算约束力：(1)两级财政部门要在严格贯彻执行《预算法》的基础上，建立健全支出管理规定体系，使财政支出管理走上法制化、规范化的轨道。(2)对预算内外资金实行统一管理。一是要建立财政综合预算，对有预算外资金收入的机关事业单位实行“核定收支，定额(定项)比例拨款(上缴)，超支不补，节余留用”的管理办法；对各项集资、捐赠、基金和专项收入的支出，必须按用途专款专用，严格加强支出管理，注重效益所得；对其他预算外收入，遵循“一保吃饭，二保运转，三搞建设”的原则合理安排支出。二是区别预算外资金的类型，实行分类管理。三是对国有资产的变价收入(如企业改制后国有净资产收益)应纳入财政管理。(3)实行部门预算，一是在预算编制中要实行因素法，对各类支出中的人员经费、公用经费、专项经费等进行科学的测算，编制完整、详细的预算。二是实行零基预算，要对各项支出定额进行认真核定，预算确定后，一般不予调整，特别情况确需追加的应由政府预算论证领导小组集体研究审核，个别办理。三是坚持部门协作、综合管理的原则。必要时，可由政府牵头，成立政府预算论证领导小组。四是编制预算时应增加透明度，接受社会的监督和评价。财政预算支出改革是一次涉及方方面面的利益调整，是财政调控手段适应社会增长方式由粗放型向集约化转变的必然要求。因此，我们在改革财政预算分配方式的同时必须切实把握好三点：第一，实现财政支出管理由粗放到集约，必须加速政府职能的转变。一方面财政预算分配的依据是满足社会公共需求，重点目标之一是保证政府职能的正确行使。政府的职能范围规定和制约着财政的支付范围。另一方面，通过财政调控手段，也可以扩张或缩小政府的某些职能。第二，实现财政支出管理由粗放到集约，必须强化法制意识。市场经济是法制经济，强化法制意识是实现财政支出管理由粗放到集约的重要保证。一是要加强《预算法》、《会计法》及其他配套法规的宣传贯彻，提高法制意识；二是要进一步加大执行力度，做到有法必依，执法必严；三是尽快使《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等制度法规入轨运行。第三，实现财政支出管理由粗放到集约，必须把提高财政资金使用效益放在十分突出位置上。财政支出管理的改革，其着眼点不能仅仅是放在节减财政支出上，而应当致力于提高财政资金的使用效益，致力于集中财力办大事上来。
5、强化监督机制，发挥财政资金的应有效益。一是要加强财政支出的日常监督制度。为加强财政资金使用管理责任，必须建立健全市乡两级财政支出激励与约束机制，包括实行上级对下级财政的奖惩制度(即“下管一级”政策)，财政部门对预算单位的奖惩制度、预算单位内部的奖惩制度、财政资金的分配、使用和管理奖惩制度。与此同时，还应建立政府监督、人大监督、社会中介监督三个层次的监督体系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原则，建立系统的支出效益评价体系，其应包括支出单位的支出目标评价和支出项目的效益评估等。三是对预算单位财务开支项目和标准必须由人事(组织)和财政部门管理，其他任何单位不得擅自出台和扩大开支项目范围，提高开支的标准。对现有的支出项目和标准必须进行全面清理，凡是违反财政人事部门规定的财务开支项目范围和标准的，一律必须取消(如机关加班费、值班补贴、驾驶员补贴、休假补贴、定额夜餐补贴等等)。对目标考核奖的发放必须视财力可能，严格计算，统一标准，从真正意义上切实提高财政管理的质量与效益。

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