论当前县(市)级财政运行机制中所面临现状

随着市场经济体制改革的深入和运行的规范，特别是随着入世等新的情况出现，现行的财政体制在经济运行中隐发的问题和矛盾被逐渐暴露出来，给县（市）地方经济的发展和财政的运行带来了一定影响。为此，本文就如何进一步深化县（市）级财政体制改革、适应形势发展要求这一问题进行了专题调研，对当前财政运行中所面临的一些新情况和新问题提出了一些思考和建议。

一、当前财政运行中面临的问题及成因分析

(一)财政收入后劲减缓，增长速度下降
截止今年10月底，笔者调查的某县级市实现财政收入82165万元，占年计划的91.6，同比增长15.8，比上年同期增幅减少了16.6个百分点。析其原因：一是中央体制因素。(1)从2001年8月1日起国家对自营出口生产企业一律实行“免、抵、退”政策。如据统计，今年1—5月全市共影响增值税5015万元(其中外资企业影响3783万元，内资企业影响1232万元)。另外，在此项政策的执行同时造成随增值税附征的城建税、教育费附加的税基减少，影响了地方性收入进度。(2)税率调整影响。从2002年1月1日起农副产品抵扣税率由原来10调整为13。以农副产品为原料的加工企业，因此将增加进项而减少收入。(3)延期税款抬高了上年基数。由于2000年全市收入形势喜人，在当时税法许可的情况下，该市国税部门将后三个月申报税源中的8453万元作了延期处理，而这些延期税款在2001年1—6月陆续到期入库，其中“两税”入库7188万元，同时，由于新《税收征管法》的实施，去年新形成的税收基本做到了应收尽收，也就是说去年一年实际上征收了14个月的税收。新的《税收征管法》实施后，企业欠税大幅度下降，导致税源减少。二是区划调整因素。由于行政区划调整的影响,县（市）地方经济域围锐减，削弱了县级财政预算收入增长后劲。三是地理位置因素。笔者调查的县级市地理位置独特，南临长江，东濒黄海，几大经济重镇又边邻环绕了省辖市市区。同时由于域内旅游资源不多，未能掀起境内流动人口的增多和以商贸流通业为主流的第三产业市场的启动，致使消费需求拉动不强，城市消费圈未能形成。更为引人思考的是，域内一些企业利用外地招商引资出台的优惠政策，利用地区差打“擦边球”，在本地注册的企业再到外地登记办理一个企业，将本地的税收转移外地缴纳。经初步调查，仅边邻环绕省辖市市区的通海地区就有20多家生产企业在上海等地注册，流失税收约300万元。四是经济结构因素。94年实行分税制时，该市享受的税收返还基数较小，且产业经济结构以轻纺工业等劳动密集型为主，导致“两税”比重高(2001年为61)，形成县级向中央、省贡献税收份额较大，地方留成财力较少，综合留成率不足50，可用财力增长缓慢。

(二)支出结构调整难度较大，财政处境十分被动
一是法定支出项目。据了解目前的法定支出项目较多，均被列入对地方政府目标责任制考核内容，且为考核评先的一票否决指标，地方财政难以安排。在调查中，大家普遍反映，在市镇两级财力不足和行政事业成本快速增加的情况下，财政存在许多的支出压力：工资问题要解决、企业下岗职工基本生活费要保证、社会保险基金要“兜底”，经济补偿金、集资款、粮食风险基金等要足额到位，等等。这些问题大都涉及改革、发展和社会稳定大局，在“吃饭财政”都难以为继的情况下，农业、教育、科技等经费要达到法定增长比例及社会各方面对财政的需求，依照现有财政政策，依靠现有财力基础已经捉襟见肘。二是政策性增资因素。近年来，国家、省连续出台增加工资、提高补贴和特岗津贴标准等支出政策，仅工资一项，1997年至2001年就人均增加570多元，上述增资要求，上面只出政策，不给财力，完全靠地方本级财力负担，据统计该市人均财力1997年至2001年只增加150元，差距很大，刚性增资因素远远超过了地方财力增长的可能，给市镇两级财政造成巨大困难。三是支出管理因素。支出管理实际上就是对各部门和单位既得利益的调整和规范，部门的配合和支持是支出管理改革的关键所在。少数乡镇和部门执行财经纪律松弛，严格开支政策观念淡薄，巧立名目多发补贴、奖金，并且相互攀比，再加上内部管理不善，致使财政支出不断增长。如该市去年的《会计法》执法情况重点检查，共查出违法违纪问题83个，查补税费124万元，涉嫌违法犯罪案件一起。四是财政供给对象影响。从调查情况看，市镇两级行政事业单位机构大、人员多，有的部门之间职能仍有交叉未完全顺畅，导致行政事业刚性支出增长过快，加重了市镇两级财政负担。据统计，该市2001年财政供养人员为29726人，比1993年净增6311人。尤其是教育系统矛盾更为突出，2001年末教育系统供养人员达到16061人，占财政供养人员的54.2，乡镇教育系统的财政供养人员占

(三)镇级基础经济发展的不平衡性，使财政收入失去有效的增长机制
该市工业经济布局不均，规模企业和骨干企业大多集中在西部、南部地区，东部地区工业经济发展滞后，仍以农业为主。部分镇工商税收占比低，增收乏力，尤其是地方工商税规模更小，少数镇工商税收几乎与农四税相当，影响了可用财力增长。乡镇合并后，尚有4个镇工商税收不足500万元，最少的镇工商税收不足250万元。虽然县级财政每年给予各镇体制补助近4000万元，仍然无法从根本上解决问题。农村税费改革后，因取消乡统筹、村提留，农民的负担是减轻了，但对镇财政影响很大，尤其对工业欠发达地区影响更大。最突出的是增加了市镇两级的财力缺口：一是因为村提留的取消。根据现有规定计算，村级必需经费为2800.6万元，从2001年5月份以来已开始向政府财政转移，财政供给的范围不断扩大。农村税费改革后，镇村部分负担转嫁到财政。二是因为屠宰税的取消。农业税附加和新的农业税财力的10要用于村级支出，市镇两级财力因改革减少了936万元。三是虽然通过调整农业税率和转移支付，使财力有所增加，但与支出需求差距较大，原有的收支矛盾不但没有得到缓解，而且增加了新的财力缺口，财政支出危机进一步加重。

(四)财政债务风险不断增加，支付危机已经显现
一是因前些年创建、教育、卫生、交通等社会事业快速发展而遗贸的历史负债已进入支付或偿还期，数额较大，据统计，至2001年，境内各镇历史负债累计达3.22亿元，最多的镇负债达3179万元；二是历史上企业借用的世行贷款和外国政府贷款按现行政策，均由地方财政承担偿债责任，财政扣款已渐进高峰期；三是大多数镇农村合作基金会借款、负债数额较大，债务沉重，为兑付股金，至2001年底，全市已向上级借入农村合作基金会专款7591万元，借入供销社社员股金专款1635万元，上级每年通过财政结算扣还本息1100多万元，而且各镇还要继续筹集资金分期兑付。财政支付危机已不同程度地显现出现，如不加以重视并采取有力措施，后果不堪设想。

二、进一步完善当前财政运行机制的建议与对策

(一)统一思想，形成共识
培育和扩大内需是当前经济的重点，也是实施积极财政政策的核心。解决财政体制顺利进行问题的根本途径在于加快经济发展。因此，要充分运用预算、贴息、转移支付等财税政策手段，用足用活用好已出台的各项优惠政策，积极扩大内需，培育和保护内需，拉动经济增长，着力为经济发展创造良好的外部条件和公平的竞争环境，统一思想，形成“发展至上、税源至上”和经营性财政的“大财源”收入观，把“经营财政”的理念贯穿生财、聚财、用财、理财的全过程，在巩固基础财源的同时，千方百计开发新兴财源，做到一、二、三产业齐上，大中小税源并举，全方位、多渠道增加财政收入，并抓住入世启始年与党的十六大召开的喜庆年之际，进一步转变政府职能，加强投资环境整治，加大基础设施投入，营造“重商、亲商、富商、安商”氛围，同时实施好县（市）级区域经济发展战略，实现地方经济和财政的平衡发展。

(二)用足用活政策，完善县（市）财政管理体制
在大力培育财源、促进经济增长的基础上，进一步提高财政收入占GDP的比重，优化收入结构，健全以地方税收收入为主、各种非税收入为辅的公共财政收入体系，努力增强财政实力。只有这样，才能实施积极的财政政策拉动内需，才能确保工资及重点项目的资金需要，才能支付社会改革成本和有效化解政府债务风险。一是根据所得税收入分享改革方案，认真做好调查和测算，积极稳妥地做好市镇分税制财政管理体制的调整，与中央、省体制接轨，并要逐步打破企业所有制性质，按区域、税种等合理分配市镇两级分成财力，建立健全促进市镇两级财力正常增长机制、促进市镇发展生产与组织收入的激励机制和完善对困难镇的政策性补助机制，妥善消化历年累计赤字，基本保证并满足好市镇两级正常运行的需要。二是强化收入征管，严格执行新《税收征管法》，加强“免、抵、退”税收优惠政策的管理。据测算，2002年生产型企业出口退税改为“免、抵、退”政策后，该市预计减少增值税收入1.8亿元左右，相应减少市级财力5000多万元，同时造成随增值税附征的城建税、教育费附加的税基减少，直接影响地方收入1200万元左右。为此，国税部门要进一步加强“免、抵、退”税的宣传和管理，促使出口企业积极、准确申报，尽快提高出口企业的“免、抵”额。财政、国税、地税三部门要密切配合，积极地、有计划地开展好各项税收专项检查，防止跑冒滴漏，整顿和规范税收秩序，打击以假申报、假发票、假帐为重点的偷税犯罪活动，加强对漏征漏管户的管理，进一步提高税收定额标准，以小税零散税收弥补整体税源的不足。针对部分企业在外地注册办企业的情况，有目的地积极开展税源调查，一要从思想上和老板们多沟通多交流，激发他们为家乡多作贡献的愿望，二要从政策上多了解、多宣传、多帮扶，增加他们回家乡办企业的吸引力，三要对违反政策、故意转移税收、转移利润的依法予以查处，控制税源的外流，以增加市级税收收入，确保市镇两级财政收入达规定的增幅和地方既得财力增长水平，尽早拟建一套以企业新增税费的社会贡献率为主要考核依据的地方经济增长激励机制和办法。三是进一步健全和完善农村税费协护网络体系，坚持农村税费定时、定点集中征收，并要进一步加大对非税收入的监管力度，对各种行政事业性收费、政府性基金和罚没收入在清理整顿的基础上规范行为，以收入考核机制的完善来调动增收的积极性。

(三)建立公共支出框架，进一步深化财政稳定运行的配套措施
按照公共财政支出的范围和要求，理顺财政分配关系，强化财政对政府机构运转和社会保障的保障能力，全面推行市场化战略，凡是可以通过市场配置资源的领域，财政逐步退出；凡是政府按规应收的各项收入要按“收支脱钩、收缴分离”的“收支两条线”的原则，足额收缴到位，尔后集中投入到基础设施建设和政府鼓励发展的高新技术产业等等领域，为社会提供良好的投资环境，促进产业结构全面升级。一是创新支出管理机制，提高财政支出效益。在市级机关和事业单位全面推行以零基预算为基础、预算内外资金统一预算、统一管理、综合平衡的部门预算编制改革和建立以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。一要逐步建立单位基础数据库，即从单位资产拥有情况、收入来源及构成、单位供养对象、工资支出水平、基本运转支出必需、基础设(施)备购置投入、上缴上级及对附属单位补助支出和事业发展基金提留与使用等8个方面来描述出单位的整体概况，通过汇总可反映出县（市）级行政事业单位的家底数，为实事求是制定定员定额和公务费定额标准等提供准确的依据。二要理顺各主管部门及财政部门内部各相关科室之间的交替环节关系，建立财政管理信息网络系统，使现行的财政管理体制的改革在真正意义上达到单位自主理财和减轻单位财务人员事务性的负担，使各级都来关心和支持财政改革，并将改革在“规范、科学、合理”的轨道上更趋深化。二是建立和完善政府采购制度的保障措施。政府采购是一项庞大的系统工程，在实施过程中需要建有相应的保障措施：一要改进政府采购支出预算管理机制。各行政、事业单位每年底要把第二年需要采购的商品、服务和工程的项目、数量等细化，通过部门预算的编制上报财政部门，实行预算支出行为的规范化管理；二要完善国库集中支付制度；三要建立和完善政府采购网络系统，包括供应商及相关资料库、采购预算、采购项目及相关资料库、专家评委及相关资料库、采购案例库以及政府采购电子招投标系统和交易及支付系统等；四要建立和完善政府采购的监督机制，提高采购约束力，真正形成一个钱与物、验收与购买相互分离的制约机制，使每一环节都监督到位。三是积极配合事业单位改革，调整财政供给范围。对市、镇行政事业单位经费供给情况开展一次全面普查，以公共财政为原则，按照市场经济体制的要求，重新界定财政供给范围。根据市场取向，逐步将事业单位全面推向市场，努力做到有进有退，有保有压，压缩到位，保障有力。对行政事业单位实行定员定编，对重点学校要严格按实有学生人数重新核定义务教育的教师人员编制，严格区分公办与民办学校的界限，义务教育与收费教育彻底分开，防止“靠教育吃教育”的行为发生。着力清理和压缩财政供养对象，建立财政供养对象数据库，杜绝虚报、冒领和吃“空额”等现象发生。四是进一步优化支出结构，努力保证各项重点支出需要。一要切实保证机关事业单位职工工资按国家标准及时足额发放；二要进一步落实社会保障资金，切实保证社会弱势群体的基本生活。继续执行和完善“三三制”办法，筹足下岗职工基本生活保障金，重点抓好企业职工基本养老保险，扩大覆盖面，完善社会保险费税务征收办法，逐步推行“五费合一”的征收模式；三要处理好“吃饭”与建设的关系，在做好“保吃饭、保运转、保还债”的基础上，努力保证农业、科技、教育、文化等重点支出。

(四)着力强化债务管理，化解和防范财政风险
面对偿还债务高峰期的到来，县镇两级要牢固树立“立足自身、自我消化、自求平衡”的观念，强化财政风险意识和责任意识，积极、主动地化解和防范财政债务风险。一是建立偿债准备金，分期消化财政债务风险。财政部门根据本地区政府债务情况，从每年的政府专项资金、财政机动财力和政府债权清收收入中提前安排一定的资金，建立偿债准备金，有计划