交通事业（执法）单位编制外用工的管理现状的调研报告

文章标题：交通事业（执法）单位编制外用工的管理现状的调研报告

近年来，随着__交通事业的快速发展，我局局属各事业单位特别是执法事业单位的人员编制与承担的任务之间矛盾越来越突出，各执法单位不得已相继录用了一部分编制外用工人员，但如何规范局属事业单位特别是执法事业单位编制外用工的管理，充分调动编制外用工人员的积极性、主动性，为交通事业又快又好发展提供人才支撑，一直是困扰局属执法事业单位的普遍问题。今年，我局通过召开事业单位人事干部座谈会、找部分编制外人员了解情况、查看台账资料等形式，进一步对局属部分事业单位的编制外用工情况进行了认真细致地调研，比较全面地掌握了编制外用工的管理现状，并就下一步规范编制外用工管理提出了思路和对策。
一、编制外用工人员现状
（一）编制外用工人员基本情况。经过调研了解，截止2005年底，系统现有编制外用工人员197名。从分布情况看，一线执法及窗口岗位118名，专业技术岗位26名，工勤辅助岗位48名。编制外用工人员主要集中在一线执法和窗口服务岗位。其中市公管处人数最多，有91名编制外用工人员，占系统执法事业单位编制外用工总数的51.4％；从年龄结构情况看，35岁以下人员有138名，占总数的78％，主要集中在一线执法岗位；从学历结构的情况看，编制外人员总体学历偏低，中专及高中以下学历人员有104名，占编制外总人数的55.3。从专业技术职称情况看，系统编制外人员中有专业技术职称的26名，占编制外总人数的14.6，且高、中级人员为2名。
（二）现有编制外用工人员的作用。从调研和平时掌握的情况看，近几年来，局属执法事业单位通过招聘编制外用工人员，对单位整体的推进起到了积极作用，具体表现在：
一是有效补充了编内人员的严重不足。我局所属事业单位人员编制都是十年前确定的，如市公路局1989年时公路里程只有3400公里，编制人数108名，到2005年公路里程达到8113公里，编制人数却是97名;市公管处1991年时管理的车辆数是2600多辆，编制人数94名，到2005年时管理车辆46000辆，编制只有139名;船舶运力1990年时10.2万载重吨，2005年达到189.7万载重吨，而市港航局人员编制一直保持在100名左右，事业单位人员编制与交通事业的快速发展极不适应。为了确保完成繁重的任务，局属各事业单位积极动脑筋、想办法，根据岗位需要，近几年探索性地主动从社会上聘用了编制外用工人员197名，以补足编制内一些重要岗位，特别是解决了一线执法及窗口服务岗位从业人员的不足，较好地解决了单位诸多岗位的人员紧缺问题。
二是成为交通现场执法队伍的重要生力军。从调查情况看，各单位从事一线现场执法、窗口服务和专业技术岗位的相当一部分均是编制外用工人员，他们从事路政、运征、航政等执法，任务重，要求高，成了一线辅助执法队伍中不可或缺的力量。如市公路局高速路政大队现有41名执法人员，其中编制外人员就有27名，占66；市公管处现有一线执法人员85名，其中编制外人员就有46名，占54，这些编制外人员已和编制内人员一样发挥着越来越明显的作用。
三是促使编内人员有压力，提高了队伍整体素质。调研中，各单位反映：一是促进了编制内人员业务素质提高。有的编制外人员干的是在编人员的，对岗位技能的熟练程度并不比部分在编人员差。二是促进了编制内人员作风的好转。编制外用工人员虽然工资待遇比在编人员相差好几倍，但仍然兢兢业业，在作风、热情、要求甚至高于捧着“铁饭碗”的编制内人员，这样一个反差，无形地对在编人员起到了鞭策作用。三是用好编制外人员对今后事业单位在人事制度改革上起到一定的启示作用。通过对编制外人员使用，普遍感到，机制活，易管理，后遗症少，利于，可以真正实现优者上、平者让、庸者下的人事管理机制，这样对今后事业单位改革起到较好的推动作用。
因此，在各单位编制不足情况下，编制外用工人员已成为__交通事业发展的一支重要力量。今后在编制如果不增加的情况下，这支队伍不但不能萎缩，而且随着交通事业的发展还将适度增加。
（三）存在的主要问题及原因分析。尽管编制外用工人员在事业单位人事管理中发挥着积极的作用，但也应该看到目前在编制外人员录用条件及方式、收入待遇、考核激励等方面还存在的许多不容忽视的问题，应引起我们的高度重视，必须认真研究，切实加以解决。
1、人员素质与交通行业承担的繁重任务还不相适应。近年来，随着__交通事业的快速发展，港口和民航体制的下放，公路里程的大幅度递增，交通运输工具的迅猛增加，交通行业服务社会经济发展的任务越来越繁重，行政执法的职能和范围越来越广，这就需要更多的人员投身到交通建设、管理和执法的上来。编制外人员整体文化程度偏低，中

专及高中以下学历人员共有93人，占编外人员总人数的52.52，并且专业对口的更少。随着“人治”向“法治”过程的转变，依法行政、文明执法和窗口规范服务的要求以及群众的需求越来越高，这种文化低、专业不对口的现状，已明显与交通行业的文明管理要求不相适应。
2、管理不够规范，缺乏统一办法。具体表现在：一是编制外人员也是人才的观念还没有真正树立起来。从现实看，编制外人员已越来越成为交通建设事业一支重要的力量，但各单位在人才管理的理念上还没有形成“大人才观”，常常把编制外人员排除在外。二是系统没有统一的管理办法。无论是局机关，还是局属事业单位，对编制外人员没有一个统一、规范的管理办法，从实际操作情况看，弹性比较大。同时，各单位对编制外用工人员没有明确统一的管理机构，都是由各科室、各岗位分散联系管理，显得不够规范。
3、待遇普遍偏低，缺乏统一平衡。从调研情况看，（1）整体上编制外人员待遇普遍偏低，干的是编制内人员的，工资待遇却与编制内人员相差3-4倍。（2）待遇不统一。比如，同为一线辅助执法人员，工资待遇就不同。目前，公管处一线辅助执法人员人均年收入1.26万元，而公路局就有2.5万元。同时，在用工管理上，如有的签订合同，有的不签订合同；有的给交纳三金，有的一金不交，因此，容易造成相互攀比，不利于开展和积极性发挥。
4、队伍不稳定，缺乏有效的管理机制。一是缺乏考录机制，进人把关不严，使得人员结构不合理，急需人员短缺，严重不足，而各单位低素质人员又均过剩，使得差的过多，占了岗位，用不上，好的紧缺，却无法招进来。二是缺乏激励机制。存在“重录用，轻培养”、“重使用，轻激励”等现象，在编制外人员的学历再教育、业务培训、外出考察、选举推荐等诸多权利方面，关心重视不够，给编制外人员造成了低人一等的感觉。三是缺乏考核机制，干好的得不到奖励，干差的缺乏应有的制度约束，干好干坏一个样。四是编制外和编制内存在一条不可逾越的鸿沟。编制外人员存在“进入难”，一些优秀的编制外人员想进编却进不来。同时，使是一些素质差、业绩平平的在编人员，占着编制却发挥不了作用，存在“出去难”，“出口”不畅。内部人员交流优化上缺乏过渡的平台，在人员使用上如“一塘死水”，缺乏活力。以上这些不仅给编制外用工人员心理上带来了压力，让他们“干而无望”，影响了积极性的发挥，而且不利于留住优秀编制外用工人员，一旦有机会，他们就会选择辞职不干，这种编制外人员队伍不稳定性，给单位带来了被动。
分析上述问题，原因当然是多方面的。有的是编制外用工人员的“内因”，但更多的是用人单位主观上的“外因”；有的存在录用时把关不严，但更多的还是体制机制不活所造成的，没有形成“能者上、庸者下”等编制外用人的激励和惩戒机制，使得干好、干坏一个样，结果编制外用工人员优秀的留不住，差的去不了，编制外用工人员队伍整体素质难以适应的需要。

二、思路和对策

总体思路：按照“统一政策，按需聘用，依岗定酬，考核激励，动态管理”的原则，规范管理，强化考核，严把“进入关”，疏通“出口关”，打破编制内、编外用人“壁垒”，激活“优胜劣汰”机制，形成良好的用人导向。努力为编制外用工人员搭建发展平台，不断提高他们的整体素质，逐步提高他们的福利待遇，积极创造拴心留人环境。
具体措施：系统应统一出台编制外用工管理的实施意见，明确具体政策要求。调研后，根据上级和市人事部门的有关规定，结合交通实际，我们认为在具体内容上，应规范以下六个方面。
（一）统一聘（借）用条件。根据行业主管部门确定的人员配置依据和行业发展趋势核定用工总量，由各事业单位编报计划，上报交通党工委确认。
规定新聘编制外人员应具备岗位所需的条件。主要包括基本条件和资格条件。
1、基本条件：（1）拥护党的路线、方针、政策，遵守国家的法律、法规；（2）具有良好的职业道德和社会公德；（3）具有全面履行本岗位职责所要求的业务知识和能力；（4）身体健康。
2、资格条件：（1）聘（借）用到不同岗位应具备不同的资格条件。（1）聘（借）用到路政、运政、港政、航政等一线辅助执法岗位的编制外人员要求年龄在35周岁以下、大学以上文化程度。其中，部队退役军人学历可放宽到大专，但要求三年后达到大学本科学历。（2）聘（借）用到规费稽征、内部管理及从事窗口服务岗位的编制外人员要求年龄在35周岁以下、全日制大专以上文化程度。（3）聘（借）用在工程技术岗位的编制外人员要求年龄在35周岁以下、本科以上学历并具有相应学位，“两高”（高学历、高职称）人员、曾任工程项目经理、指挥、驻地监理并有中级专业技术职称的人员可适当放宽年龄限制。
年龄在30周岁以下、全日制本科以上、专业对口的优秀年轻人员优先录用。
同时，聘（借）用到交通行业中需要执业资格条件的岗位应符合国家规定的要求。
聘（借）用岗位职责所要求的其他条件。
（二）统一聘（借）用方式。
1、需要使用编制外人员的单位（部门），事先编报招聘用工计划，并填写《__市交通系统编制外用工审核表》，说明理由、拟聘（借）用人员的岗位、人数、条件、内容和时限等，经单位（部门）签署意见，由局政治处初审后报局党工委同意，市人事局审核备案。
2、聘用人员的录用应坚持公开、平等、竞争、择优的原则向全社会公开招录，招聘由用人单位组织人事部门或者由用人单位委托人才服务机构具体招聘。其中辅助执法人员、管理人员、专业技术人员应采取公开报名、统一考试（笔试、面试）、全面考核、择优聘用的方式进行，工勤人员应采取公开报名、面试考核、择优聘用的方式进行。借用人员一般局限于交通系统内部借用。
3、编制外人员聘（借）用结果报局政治处备案，编制外聘用人员应签订由__市人事局统一印制的编制外用工合同书。
4、编制外人员实行试用期制度。编制外人员的试用期一般为1个月，试用期满后，各单位应及时组织相关部门对编制外人员进行考核评定。
5、聘用期限一般为1－3年，聘用人员男年龄至54周岁、女年龄至49周岁的原则上一般不再聘用。
（三）规范收入待遇。编制外人员的年总收入应与岗位、业绩相挂钩，不同岗位的人员确定相应的收入待遇标准。
1、编外聘用人员的收入待遇。由工资收入和局目标考核奖二部分组成。工资收入原则上比照上一年度市本级事业单位平均工资的一定比例确定。（1）聘用到一线辅助执法岗位和工程技术岗位人员的工资收入比照市本级事业单位平均工资的100％基数确定。（2）聘用到规费稽征、管理监督及从事窗口服务岗位人员的工资收入比照市本级事业单位平均工资的80％基数确定。（3）聘用到工勤岗位人员的工资收入比照市本级事业单位平均工资的50％基数确定。
专业对口的“两高”人员经局审定可比照本单位在编同类人员确定工资收入。
上述人员的工资收入随年度事业单位平均工资的变动逐年调整。
局目标管理考核奖按本单位在编同类人员的50计发。
2、编外借用人员的收入待遇。原则上享受原单位同岗位同类人员的工资、福利待遇。
3、社会保险。编制外人员的养老、失业、医疗、工伤、生育保险等参照城镇企业职工的社会保险规定执行。各用人单位必须按规定办理。
（四）考核奖惩。
1、考核。（1）编制外人员考核由各聘（借）用单位组织实施。借用人员考核以原单位为主组织实施。考核应体现公开、公平、公正的原则，坚持平时考核与年终考核相结合，以平时考核为主，坚持定性考核与定量考核相结合，以量化考核为主。对编外辅助执法人员、管理监督人员、专业技术人员、工勤人员分别按不同岗位要求确定相对应的考核标准，具体考核办法另行制定。（2）编制外人员的考核结果分优秀、合格、基本合格与不合格四个等次，优秀等次的比例控制在参加考核总人数的12％以内。
2、奖惩。奖励措施：（1）经济待遇上，①聘用人员年度考核为优秀的，由各单位每年按不同岗位增发一个月的局目标考核奖。②借用人员考核为优秀的，原则上不占原单位优秀比例名额并按同类人员进行奖励。（2）对连续三年考核为优秀的事业单位聘用人员和满一年考核为合格以上的“两高”人员，其所在单位有空缺编制且符合事业单位录用条件的，通过市考试、考核在同等条件下优先录用为编内人员。（3）学历、职称晋升上，各单位应积极鼓励编制外人员参加各类学历教育及职称考试，编制外人员在期间读取国家承认学历文凭的（大学本科、硕士研究生），或者由低一级职称晋升为高一级职称的（中级、高级），其学杂费可参照在编人员给予报销。
淘汰措施：当年考核基本合格或不合格的编制外人员，应予以解除编制外人员用工合同书，如果是借用人员并通知原单位按有关规定处理。
（五）加强领导。
1、加强对编制外用工的领导，提高认识，要把编制外人员纳入各单位人才队伍建设的总体规划，严格控制编制外人员的数量，把好质量关。
2、各单位组织人事部门应当按照有关规定加强对编制外人员日常的管理。为编制外人员建立个人用工档案，编制外人员的报名登记表、考试考核材料、编制外人员用工合同书、年度考核、奖惩等材料应当及时整理归档。
3、应充分发挥党组织和工会、共青团等群众性组织的作用，关心编制外人员的学习生活，维护编制外人员的合法权益，按有关组织章程规定及时理顺编制外人员

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