我国政府绩效评估的问题分析与对策研究
的问题
在不同的发展观指导下，就有不同的政绩观，进而就有不同的政绩评估体系。因此，按照科学发展观和正确的政绩观的要求，我国政府绩效评估的内容和评估指标应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放统筹的指导原则。
1.设计合理的评估内容
（1）根据有限合适的政府职能科学界定评估内容
市场是资源配置的有效工具，但市场不是万能的，因此需要政府介入，然而政府也有失败的可能，由此决定政府的职能定位必须是有限而且合适的。所谓有限，就是政府必须有所不为才能有所作为；所谓合适，则指政府职能符合两方面标准，一是社会有普遍性诉求，二是政府有能力胜任，或者政府的管理具有相对市场调节的明显比较优势，或者政府管理的制度效益大于其运行的成本以及必然会产生的某些负面影响。相应的，绩效评估也要理清原来混杂的政府职能，依据有限合适的政府职能科学界定评估内容，主要包括：国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续性发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，现行一切与政府职能无关的评估内容都要坚决予以废止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
（2）评估内容应兼顾行政努力和行政结果
政府绩效评估应包括行政努力和行政结果两方面。不能简单的反对对行政过程及其努力的评估，客观而论，某种程度上此种评估不失为反映工作情况、推动工作进展的有效方法。美国行政学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“测评服务工作的过程是有用的……过程的测评能够有助于改善管理。”但也不能因此而忽视更为重要的对行政结果的评估。因为，“如果服务工作没有取得理想的结果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已。”因此，政绩评估固然要求关注政府及其领导的行政努力、行政过程，但更要关注其行政努力、行政过程的意图结果。具体到一个政府或某职能部门，在政绩评估时不仅要查看制定了哪些政策措施、做了哪些具体工作，更要考察、评估这些政策措施和具体工作的社会实际效果，即社会、企业、公众因这些政策、措施和工作而在多大程度上发生了良性变化，更好的实现了自身所追求的利益。比如评估公安部门的政绩，就既要看他的破案率、破案量，而又必须更关注案发率或人民群众的安全信心指数；评估林业部门的政绩，也不能仅看造林数量，而必须将森林覆盖率纳入评估内容。唯有如此，政绩才真正成为实绩。
2.设置科学的评估指标
评估是指挥棒，评估指标是指挥棒的方向，以什么样的指标去评估政府部门及其管理人员的绩效就会带来什么样的行为。按照在现代政府绩效评估指标体系中获得广泛共识的“5e”模型，指标既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。因此，在我国政府绩效评估具体指标的设置上，应注意：
（1）突破单一经济指标，转变为经济、政治、文化等多方面的综合指标体系。在引入“绿色gdp”指标（世界银行在1997年推出“绿色gdp国民经济核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产损失之后的真实国民财富。在绿色gdp体系下，生态环境指标将作为政绩评估的重要参数）的同时，相应地增加体现社会管理和公共服务的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标。当前尤其还要加强体现“政务公开”的廉政指标设计，以及具体涉及社会公正、人民福利、文化、教育、公共卫生等政治、文化指标，使我国的政府绩效评估具有更高的支持率和现实的可操作性。
（2）将“人民群众满意度”作为评估政绩最重要的指标。
政府行政的本质在于服务而不在于管制，政府只不过是一个富有高度民主权威的公共服务组织，其施政能力怎么样，政绩如何，人民群众的体会都是最深的。与此相应，应该用人民群众是否满意来评估政府工作的绩效，将“人民群众满意度”作为最重要的指标。“人民满意度”指标一方面内在的包含着效率需求，一方面能够体现出政府所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，从而有利于加强和改善公共责任机制，使政府在管理公共事物、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力。
（3）分别设置短期和长期的绩效评估指标。
对政绩的评估指标可以分成短期和长期两类。具体来说，短期指标是指那些老百姓平时就能切身体会到的问题，比如社会保障问题、社会治安问题等。这类问题具有一定的紧迫性、现实性。长效指标是指那些涉及面比较宽、时间比较长、短期内还看不出效果的问题。有些问题可能在一个任期内都解决不了，而是要通过长期的努力才能见效，像公共服务和国有资产管理、环境保护、能源消耗、公共教育之类的问题，应该划入长效指标。可能在这一届任期内不能完全解决，但这一届在这方面作了一定努力，取得了一定的成就，就应该给予肯定。
（4）探究指标内在本质，综合考虑环境因素，保证指标设置的公平和相对稳定。
绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质。例如，在一些地方政府绩效评估中被作为“一票否决”的群众越级上访指标，就缺乏本质的思考。群众通 《我国政府绩效评估的问题分析与对策研究(第4页)》
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在不同的发展观指导下，就有不同的政绩观，进而就有不同的政绩评估体系。因此，按照科学发展观和正确的政绩观的要求，我国政府绩效评估的内容和评估指标应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放统筹的指导原则。
1.设计合理的评估内容
（1）根据有限合适的政府职能科学界定评估内容
市场是资源配置的有效工具，但市场不是万能的，因此需要政府介入，然而政府也有失败的可能，由此决定政府的职能定位必须是有限而且合适的。所谓有限，就是政府必须有所不为才能有所作为；所谓合适，则指政府职能符合两方面标准，一是社会有普遍性诉求，二是政府有能力胜任，或者政府的管理具有相对市场调节的明显比较优势，或者政府管理的制度效益大于其运行的成本以及必然会产生的某些负面影响。相应的，绩效评估也要理清原来混杂的政府职能，依据有限合适的政府职能科学界定评估内容，主要包括：国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续性发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，现行一切与政府职能无关的评估内容都要坚决予以废止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
（2）评估内容应兼顾行政努力和行政结果
政府绩效评估应包括行政努力和行政结果两方面。不能简单的反对对行政过程及其努力的评估，客观而论，某种程度上此种评估不失为反映工作情况、推动工作进展的有效方法。美国行政学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“测评服务工作的过程是有用的……过程的测评能够有助于改善管理。”但也不能因此而忽视更为重要的对行政结果的评估。因为，“如果服务工作没有取得理想的结果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已。”因此，政绩评估固然要求关注政府及其领导的行政努力、行政过程，但更要关注其行政努力、行政过程的意图结果。具体到一个政府或某职能部门，在政绩评估时不仅要查看制定了哪些政策措施、做了哪些具体工作，更要考察、评估这些政策措施和具体工作的社会实际效果，即社会、企业、公众因这些政策、措施和工作而在多大程度上发生了良性变化，更好的实现了自身所追求的利益。比如评估公安部门的政绩，就既要看他的破案率、破案量，而又必须更关注案发率或人民群众的安全信心指数；评估林业部门的政绩，也不能仅看造林数量，而必须将森林覆盖率纳入评估内容。唯有如此，政绩才真正成为实绩。
2.设置科学的评估指标
评估是指挥棒，评估指标是指挥棒的方向，以什么样的指标去评估政府部门及其管理人员的绩效就会带来什么样的行为。按照在现代政府绩效评估指标体系中获得广泛共识的“5e”模型，指标既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。因此，在我国政府绩效评估具体指标的设置上，应注意：
（1）突破单一经济指标，转变为经济、政治、文化等多方面的综合指标体系。在引入“绿色gdp”指标（世界银行在1997年推出“绿色gdp国民经济核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产损失之后的真实国民财富。在绿色gdp体系下，生态环境指标将作为政绩评估的重要参数）的同时，相应地增加体现社会管理和公共服务的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标。当前尤其还要加强体现“政务公开”的廉政指标设计，以及具体涉及社会公正、人民福利、文化、教育、公共卫生等政治、文化指标，使我国的政府绩效评估具有更高的支持率和现实的可操作性。
（2）将“人民群众满意度”作为评估政绩最重要的指标。
政府行政的本质在于服务而不在于管制，政府只不过是一个富有高度民主权威的公共服务组织，其施政能力怎么样，政绩如何，人民群众的体会都是最深的。与此相应，应该用人民群众是否满意来评估政府工作的绩效，将“人民群众满意度”作为最重要的指标。“人民满意度”指标一方面内在的包含着效率需求，一方面能够体现出政府所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要，从而有利于加强和改善公共责任机制，使政府在管理公共事物、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力。
（3）分别设置短期和长期的绩效评估指标。
对政绩的评估指标可以分成短期和长期两类。具体来说，短期指标是指那些老百姓平时就能切身体会到的问题，比如社会保障问题、社会治安问题等。这类问题具有一定的紧迫性、现实性。长效指标是指那些涉及面比较宽、时间比较长、短期内还看不出效果的问题。有些问题可能在一个任期内都解决不了，而是要通过长期的努力才能见效，像公共服务和国有资产管理、环境保护、能源消耗、公共教育之类的问题，应该划入长效指标。可能在这一届任期内不能完全解决，但这一届在这方面作了一定努力，取得了一定的成就，就应该给予肯定。
（4）探究指标内在本质，综合考虑环境因素，保证指标设置的公平和相对稳定。
绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质。例如，在一些地方政府绩效评估中被作为“一票否决”的群众越级上访指标，就缺乏本质的思考。群众通 《我国政府绩效评估的问题分析与对策研究(第4页)》
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